——从洞庭湖湿地开发利用状况谈我国湿地保护相关法律问题左平良  李平龙当前洞庭湖湿地自然保护区内大面积的杨树、芦苇种植和过度捕鱼等高强度的开发利用活动,对洞庭湖湿地造成了破坏。但因为这些活动多是在依法取得的水面、滩涂进行或有承包权,造成洞庭湖湿地保护区管理部门执法难的问题。这种矛盾缘于相关法律规定有不严密、不合理之处,而湿地保护难在全国是一个较普遍的问题。一、湿地自然保护区内水面、滩涂物权取得的限制湿地保护与开发利用客观上存在矛盾。从湿地保护的角度出发,严格限制保护区内水面、滩涂物权的取得实属必要。我国《自然保护区管理条例》第26条规定:“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动;但法律、行政法规另有规定的除外。”那么,到底有哪些法律、行政法规另有规定呢?《民法通则》确认了全民所有制单位、集体依法对国有水面、滩涂的使用权,规定了公民、法人、其他组织依法对集体所有以及国家所有由集体依法使用的水面、滩涂的承包经营权;《农村土地承包法》规定了水面、滩涂的承包经营权;一些特别法律如《水法》、《渔业法》、《野生植物保护条例》等还规定了水资源使用权、捕捞权、采集权,等有关湿地资源使用权。根据这些法律、行政法规的规定,湿地自然保护区内的水面、滩涂能够成为包括自然资源使用权、承包经营权等在内多种物权的客体。其实,《自然保护区管理条例》第26条规定的本意在于一般性地禁止保护区内的生产经营活动,尽最大可能保护保护区内的自然环境与自然资源,例外性的规定应是个别的,即为了保护区内的单位或个人必要的生产生活需要,才给予其活动留下空间。然而,这条之“但书”规定及由此所认可的众多法律、行政法规的例外规定,在一定程度上消解了《自然保护区管理条例》第26条的一般禁止性规定的作用,导致《自然保护区管理条例》第26条的规定形同虚设;另一方面,《自然保护区管理条例》第26条并不区分保护区的功能区划而一律禁止所有的生产经营活动,缺乏合理性。笔者建议取消这条中的“但书”规定,同时将禁止性规定局限于“核心区”以内,真正限制保护区核心区内水面、滩涂物权的取得。二、湿地自然保护区内水面、滩涂物权行使的生态限制自然保护区内水面、滩涂物权行使中的生态义务不被履行是一个普遍的问题。如洞庭湖湿地保护区内还大量存在各种破坏湿地生物多样性的开发利用行为。人们对水面、滩涂物权的生态属性认识不到位,水面、滩涂物权生态义务性规范过于笼统,以及生态义务规范的物权法缺位等都在一定程度上导致了这一问题的出现。水面、滩涂本身是一种资源,可以为人们所占有、利用,因而能够作为物权的客体,但水面、滩涂作为物权的客体又有其特殊性,这一特殊性表现在:水面、滩涂对于湿地生态系统的稳定、有序有着重要的影响作用,具有非常鲜明的生态物品属性。水面、滩涂作为物的生态公共性决定了水面、滩涂物权的生态公共性和多种生态性义务。所以,水面、滩涂物,权人对水面、滩涂的占有、使用、收益、处分,必须在履行法定或者约定的生态义务的前提下进行。笔者认为,这一生态性义务首先是不得破坏湿地生物多样性保护的义务,即水面、滩涂物权人所负有的在湿地生物多样性保护所许可的限度内,进行资源开发利用的义务;其次是生态损害补救义务,即如果造成生态损害的,负有采取补救措施,使已经损坏的生态环境恢复到没有损害前状态的义务;最后是生态损害赔偿义务,即因生态损害而给特定的他人带来损失时,所负的损害赔偿义务。应对湿地环境问题的挑战,促进水面、滩涂物权生态义务的有效履行,应该更多地选择“将公法义务纳人私权”的方案,即在《物权法》等私法上明确规定水面、滩涂物权的生态义务,实现水面、滩涂物权生态义务在《物权法》上的内化,而不是过多地依赖公权对私权的限制。前述洞庭湖湿地保护区内大量存在的各种破坏湿地生物多样性的开发利用行为,与我国现行的物权立法没有一般性地规定水面、滩涂物权的生态义务有一定关系,因而在《物权法》而不仅仅是公法上规定生态义务,更能够促进水面、滩涂物权人的生态自觉性,湿地生物多样性的保护也可能会更有实效。三、自然保护区内水面、滩涂物权征收的补偿保护区的环境管理活动是一项社会公益性活动,基于环境管理公共利益的需要,保护区内原有的水面、滩涂物权负有容忍国家征收的义务,但对湿地保护区核心区内原有的水面、滩涂物权的征收,必须有相应的经济补偿。水面、滩涂物权征收补偿中关键的问题是补偿的标准以及补偿的义务主体的确定。就补偿标准而言,现行法律、法规并没有就保护区内的土地物权的征收规定一个特别的标准,而是采用一般性的标准,从一些地方规章的规定来看,水面、滩涂物权征收的补偿标准大致相当于水田征收补偿标准的15%~60%不等。笔者认为,这种补偿是不充分的,只有充分的补偿才符合等价原则,才能得到被征收者的认同从而减少、停止违法行为。就补偿义务主体而言,现行《自然保护区管理条例》第27条第2款将补偿的义务主体界定为保护区“所在地的地方人民政府”。此条第2款规定:“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的,由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”,这个规定是不合理的,建议改为由“保护区所在地的县以上人民政府共同予以妥善安置”。因为湿地生态系统的保护是一项全民公益性事业,根据权利与义务相一致的原则,维护湿地生态系统的支出就应实行共同分摊原则。因此,为保护湿地而征收水面、滩涂物权的费用不应全部由保护区所在地的地方政府埋单,而应该由保护区所在地的县以上各级政府财政(包括中央财政)共同负担。(作者单位:湖南理工学院政法系)(2006.11.24,中国环境报,5版)

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