我国是地质环境脆弱、地质灾害多发的国家之一,滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等突发性地质灾害的易发区面积约占国土面积的65%。1999年以来,国土资源部加强了地质灾害调查评价、监测预警、应急处置等工作,积极指导、协助地方做好地质灾害防治的各项工作,取得了明显成效。但是,近年来因地震活动和强降雨引发的滑坡、泥石流、崩塌等突发性地质灾害呈现出频发态势,造成人员伤亡惨重,经济损失巨大,特别是2010年发生的贵州关岭滑坡、甘肃舟曲山洪泥石流、云南贡山泥石流等大型、特大型地质灾害,更是造成了千余人的死亡和几亿元的经济损失。受汶川大地震影响,加之极端气候事件,未来几年乃至十几年,我国西南地区突发性地质灾害仍然会多发、频发和群发。 随着我国经济社会长期快速发展,工程建设引发的地质灾害在相当长的时间内仍将不断上升,地质灾害防治和应急响应工作的形势更加严峻。 2009年8月,国土资源部办公厅印发了《关于国土资源部突发地质灾害应急响应工作方案的通知》,并在中国地质环境监测院组建了“国土资源部地质灾害应急中心”,以履行突发地质灾害应急响应技术支撑的职责。这是贯彻落实科学发展观,完善突发地质灾害事件应急管理机制,做好地质灾害应急响应工作的一项重大举措。 为了更加科学、系统、有效地应对地质灾害多发、频发事件,我们必须立足防大灾、应大急的理念,加快建设地质灾害应急工作体系,组建人员精干、响应迅速、协同联动的应急队伍,配置技术先进、高效快速的应急调查监测仪器和远程会商装备,研制开发应急技术平台,建设地质灾害应急训练基地,全面提升突发地质灾害应急响应能力。 地质灾害应急工作现状 (一)组织体系建设 2003年4月29日,国土资源部办公厅下发了《关于建立全国汛期地质灾害防治应急指挥系统的通知》,全国汛期地质灾害防治应急指挥部、各省(市、区)以及地市级汛期地质灾害防治应急指挥部在每年汛期临时成立, 负责落实防灾预案、进行险情巡查、汛期值班、承担灾情速报等。“应急指挥系统”的运行取得了较好的防灾成效。 “国土资源部地质灾害应急中心”组建一年多来,负责研究制定应急技术支撑体系建设方案、应急技术响应方案和应急专家管理办法等,同时承担应急值守、应急支撑平台建设、专家库建设、科学研究、标准化建设和应急训练等日常工作。在2010年玉树地震引发地质灾害和强降雨引发地质灾害的应急工作中,技术支持与服务能力显著提高,并在一定程度上带动和促进了全国地质灾害应急处置机构建设。目前,专职应急队伍和专家队伍建设已经从国家层面向省级层面铺开,广西、甘肃、青海、贵州等地质灾害多发省(区),已设立专职机构,成立了省级地质灾害应急中心,专门承担地质灾害应急处置工作。其他省(市、区)的地质灾害应急中心也正在酝酿之中。 在应急专家队伍建设方面,将全国18个地质灾害较为严重的省份划分为7个片区,每个片区明确一支应急专家队伍,帮助指导地质灾害防范和应急处置。在国家层面建立了全国地质灾害应急专家库,国家级地质灾害应急专家已达120多人。部分省(市、区)也建立了省级专家库,省级以下各级专家库也在逐步建立。 (二)地质灾害预防和预警机制 预防机制  地质灾害详细调查: 1999~2008年,我国对地质灾害易发、多发的山区和丘陵区1640个县(市)的地质灾害隐患进行了全面调查,共查出隐患点24万多处,并以县(市)为单位,划分了地质灾害易发区和危险区。同时,以县(市)为单元的地质灾害详细调查(1∶5万)也在逐步展开。 地质灾害日常监测:通过省(市、区)—地(市)—县(市)—乡(镇)—村—监测人“一条线”管理,我国形成了遍布全国的地质灾害群测群防体系。地质灾害隐患点监测人负责日常巡查和简易测量等监测工作,并记录相关监测数据,地方各级人民政府国土资源主管部门负责监督检查。同时,给村民发放了地质灾害“明白卡”。在三峡工程库区、四川雅安、云南新平等12个地区,还启动了地质灾害专业监测示范工作。 地质灾害气象预警预报:2003年,我国在国家层面率先启动了汛期地质灾害气象预警预报。30个省(市、区)、223个地(市)、1035个县相继开展了地质灾害气象预警预报工作,目前正在向所有市(县)推进。地质灾害气象预警预报信息通过专业网站、电视台、广播电台、手机短信等形式向广大民众发布。 预警机制 设置地质灾害警示标志:对地质灾害隐患点,制作地质灾害隐患警示牌或危险区域标示,并设置在显著位置,告知地质灾害的名称、危险区域及避灾方法等,起到警示作用。 实施地质灾害临灾警报:当地质灾害隐患点发生明显变形迹象时,监测员按照预案确定的警报方式,告知危险区人员按照避灾路线撤离,尽可能避免人员伤亡,减少灾害损失。 (三)应急响应 据不完全统计,2010年1~8月,国土资源部地质灾害应急中心先后派出47次、700人(天)的应急调查组、专家巡查组和远程会商组,重点开展地质灾害应急调查、应急监测,快速评估和预测灾情险情,提出应急处置技术建议和意见。 各省地质灾害应急机构针对本行政辖区内发生的大型、中型和小型地质灾害开展了近600批次应急处置工作,出动专家和技术人员6000余人(天)。 (四)应急保障 一是地质灾害隐患点调查信息全部建立了专门的数据库,应急调查和实时遥感信息等也及时输入,技术保障能力显著增强。二是装备能力建设正在进行,激光测距仪、对讲机、三维激光扫描仪、卫星电话、无线电台等便携式应急调查、监测和通信设备逐步配置到位,一套车载应急远程会商系统已在国家应急中心投入正常运行。三是地质灾害应急防治的科学研究工作得到加强,地质灾害应急调查手段、应急评估方法、地质灾害趋势预测方法、地质灾害气象预警预报方法等研究成果,为地质灾害应急响应提供了强有力的技术保障。四是国家和部分省份有针对性地开展了地质灾害应急演练,极大地提升了应急指挥和快速响应能力。五是强化了地质灾害科普宣传,组织编制了多种形式的地质灾害科普宣传材料,通过手册、宣传画、视频影像等形式向社会发放,提高广大民众的地质灾害防治技能和避险自救能力。 (五)预案编制与管理 按照《国土资源部突发地质灾害应急响应工作方案》,每年汛期之前,各级政府国土资源主管部门会同有关单位,按年度编制、更新本辖区内突发地质灾害应急预案,报本级人民政府批准后实施,并报上一级国土资源主管部门备案。国土资源部负责监督和检查。 地质灾害应急工作存在的问题 (一)组织机构不健全,专业应急队伍力量薄弱 在国家级层面,虽然成立了国土资源部地质灾害应急办公室和应急中心,但只能针对大型、特大型突发地质灾害开展应急或指导地方开展应急工作,应急中心专家和技术人员难以第一时间抵达现场开展应急处置工作。在省级层面,地质灾害应急工作的组织实施主体是各级政府国土资源管理厅(局)地质环境管理部门,但因人员编制太少,未能成立专门管理机构(应急办),多数省份的地质灾害应急响应的技术支撑队伍尚未建立,已经成立的省级地质灾害应急中心还很不健全。绝大多数地(市)、县国土资源局没有专职地质环境管理人员,没有支撑地质灾害应急响应工作的专业队伍,无法承担突发地质灾害应急响应工作。 (二)应急工作经费投入严重不足 一是地质灾害调查经费投入不足。先期部署的县市地质灾害调查项目经费是一个县20万元,不能对宏观判断的地质灾害隐患投入勘察工作量进行稳定性评价和趋势分析,调查程度较低。 二是应急监测预警、应急处置与评估的技术方法研究不够深入。目前的地质灾害应急工作多是专家在现场根据经验进行分析判断,有针对性的应急监测、处置和评估方法研究很少,需要投入一定的技术力量和经费开展相关理论方法研究。 三是群测群防队伍工作经费没有保证。地质灾害大多分布在贫困山区,地方财政承担群测群防员工作费用的能力差,监测设备也十分落后;财政经费没有能力保证,仅靠行政命令部署群测群防工作,极大地影响了群测群防员的工作积极性和工作成效。 四是应急培训演练不够,应对突发地质灾害能力亟待提高。地质灾害应急工作要求有序、快速、高效,就像作战部队投入战斗一样。因此,平时需要投入经费开展各种训练和不同规模的应急演练。 (三)应急装备能力建设需进一步加强 我国地质灾害应急工作装备刚刚起步,虽然在国家层面已经开发组装了车载应急监测和远程会商系统,卫星遥感、无人机等设备也在逐步到位,但在省级以下各级地质灾害应急工作中,装备配置比较弱。应尽快编制、分级提出地质灾害应急装备标准,推进省(市、区)、地(市)、县(市)各级地质灾害装备建设,改进群测群防员的监测设备和手段,提升地质灾害应急装备保障能力。 (四)统一协调、反应灵敏的应急管理体制尚未形成 目前,地质灾害灾情速报制度已经形成并得到有效执行,但国家—省—地—县分级应急值守还没有形成灵敏的联动机制,针对某一特大型地质灾害灾情险情,国家级、省级和地市级的应急响应仍未形成统一指挥、综合协调、有序高效的运行机制。 国外突发事件应急管理经验 美国早在1950年就制定了《灾害救助和紧急援助法》,美国国会1976年通过了《全国紧急状态法》;1979年,美国成立了美国联邦应急管理署(FEMA),主要承担美国突发事件应急管理的职能。当突发事件灾害程度超过地方和州政府承受能力时,由州政府向联邦政府寻求帮助和支持。FEMA内设17个处室及美国突发事件集成中心,并把全美分成10个行政区域,分别在每个行政区域设立区域运行中心。FEMA的核心工作主要围绕四个业务流程:减灾、应急准备、应急反应和灾后恢复重建。FEMA下属的应急准备与救援局(EPRD)约有2500名全职雇员,并有5000多名后备人员;他们非常注重日常演练,确保了重大灾难发生时救助有序、临阵不乱。 近年来,美国联邦应急管理署通过实施“电子化”战略(e-FEMA),集成各类信息资源,及时更新,促进共享,为应急决策过程提供技术支持。经费来源由FEMA每年向国会申请年度预算。 日本是世界多地震国家之一,但不是受灾最重的国家。日本中央防灾会议是推进综合防灾工作的最高决策机关,主要任务是贯彻灾害对策基本法,并根据情况的变化不断制定各种对策,设立必要的行政机构,确定全国性防灾规划及体制。中央防灾会议办公室是1984年在国土厅成立的防灾局,主要任务是:推进灾害对策的实施,如大地震对策、城市防灾规划、土砂灾害(滑坡、泥石流等)对策等;在灾害应急反应方面,协调各部门应急反应。各都、道、府、县也由地方最高行政长官挂帅,成立地方防灾会议(委员会),由地方政府的防灾局等相应行政机关推进灾害对策的实施。 欧洲各国应急响应指挥协调体系健全,各国均建立了国家级应急响应指挥中心,多数国家设有多个区域应急响应指挥中心,地方按行政领导体制逐级分设应急响应指挥机构。法国有6支应急响应队伍,德国有可以随时应召的几十万人的应急救援志愿者队伍。 应急体系建设的总体思路和基本原则 总体思路  以国家地质灾害应急防治需求为导向,以专业支撑、专家咨询为基础,以规范管理为保障,依托一个体系、采取两条途径、提升两个能力、做好三项服务。 依托一个体系。依托全国地质环境监测体系,适当扩充规模,合理调整结构,建设地质灾害应急技术机构,健全完善地质灾害防治日常监测与应急防治工作链。 采取两条途径。一是依托资源整合、重点攻关、强化训练和定向培养的自身建设途径;二是利用公共资源、调动专家积极性和发挥其他部门作用的开放发展途径。 提升两个能力。一是提升突发地质灾害应急响应的技术支撑能力;二是提升突发公共事件地质环境应急监测保障能力。 做好三项服务。一是面向国家应急管理的地质灾害应急响应技术支撑服务;二是面向省级应急机构的地质灾害应急技术指导服务;三是面向社会公众的地质灾害避险自救宣传教育服务。 基本原则 立足实际、按需建设。立足已有资源,围绕国家需求,突出快速响应与机动处置能力,均衡协调建设发展。 整合资源、开放建设。集成整合各类应急资源,专业化与社会化相结合开展应急技术支撑体系建设。 强化服务,实用高效。强化服务意识,严格规范管理,务实高效提供应急保障与技术支撑。 平战结合、战训结合。兼顾日常工作与应急工作,实战和训练相结合,检验建设成果,提高应急响应能力。 应急体系建设的主要内容 (一)专业化应急队伍建设 以全国地质环境监测体系为基础,立足现有条件,着眼近期需求,统筹优化资源,平战结合,分级分区建设一专多能、反应灵敏、协调运转的地质灾害应急处置队伍,建实建强国家地质灾害应急中心,逐步建成6个国家级分中心,促进和带动各省(区、市)建立省级地质灾害应急工作队伍。 1.国家地质灾害应急队伍建设 充分发挥中国地质环境监测院在地质环境监测与地质灾害防治工作中的技术支撑作用,履行“国土资源部地质灾害应急中心”职责,适当扩充技术人员,精细选聘应急专家,合理调整业务结构,优化人力资源配置,形成国家级地质灾害应急工作队伍,达到实体运行的目的。积极探索应急组织机构建设和工作模式,以中国地质环境监测院三峡地质灾害监测中心为基础,探索国家级地质灾害应急分中心建设及运行模式,逐步建成西南、西北、中部、东南、东北和三峡库区六个国家级地质灾害应急分中心,最终形成具有统一指挥、机动快速、协同联动、高效有序的国家级专业化地质灾害应急队伍组织体系。 2. 省级地质灾害应急处置队伍建设 立足地质环境监测队伍的现有条件,着眼近期需求,统筹优化资源,平战结合,组建省级地质灾害应急处置队伍,建立省级应急专家组,加强基层应急处置能力,全面提高突发地质灾害应急防治水平。 3. 基层地质灾害应急处置能力建设 依托地质灾害群测群防体系,面向县、乡国土资源系统,定期开展地质灾害应急处置和地质灾害防灾减灾知识培训,全面提高基层突发地质灾害的应急处置能力。重点县(市)可建设规模适度的应急处置队伍。 (二)应急支撑平台建设 按照《国土资源部突发地质灾害应急响应工作方案》,制定数字化应急预案,建设应急技术平台,配置完善的应急装备,建立应急培训与演练基地,编制应急响应技术标准规范,形成可支撑应急预案快速、高效运行的基础系统。 1. 应急技术平台建设 运用计算机、网络、通信、GIS、GPS等高新技术手段,构建一个各级应急指挥机构、应急中心和相关部门互联互通的基础平台,形成满足国家应急响应协调指挥和应急管理需要的综合性应用技术系统。包括应急值守管理子系统、应急预案管理子系统、应急资源调度子系统、灾情险情分析子系统、应急决策专家支持子系统、应急培训与演练管理子系统、应急队伍评估子系统和专用数据库管理子系统等。 应急值守管理子系统 汛期地质灾害应急值守期间,实现灾情险情信息接收、屏幕显示、跟踪反馈、图像传输控制、电子地图GIS管理和灾情险情信息综合等应急值守业务管理。 应急预案与流程管理子系统 遵循分级管理、属地为主的原则。根据有关应急预案,通过应急技术平台对有关法律法规、政策、规程规范、救援技术要求以及处理类似灾情险情的案例等进行智能检索和分析,并咨询专家意见,提供应对突发灾情险情的措施和应急方案。 根据应急响应过程不同阶段处置效果的反馈,运用数字化手段,在应急平台上实现对应急响应方案的动态调整和优化。 应急资源调度子系统 在建立集通信、信息、指挥和调度于一体的应急资源数据库的基础上,实施对国家中心与分中心、省级应急机构的专业队伍、应急专家、专业设备、通信保障等应急资源的动态管理。在突发重大地质灾害事件时,应急指挥人员通过应急平台,迅速调集应急资源开展迅速高效的应急响应。同时,自动记录应急响应的全过程,根据有关评价指标,对本次应急响应过程和能力进行综合评估。 灾情险情分析子系统 对突发地质灾害,实现快速完成灾情险情规模、范围和威胁人员及财产等内容的报表设计和填写;利用基础数据库中的地理信息和地质环境背景数据,对灾情险情发生地的基础数据进行查询、统计分析、数据对比、统计图展示等,为参与应急响应的专家和决策者提供依据。 应急决策专家支持系统 建设国土资源部地质灾害应急专家库,集成地质灾害应急国家级专家和省级专家信息,集成整合应急专家专业能力,建成全国地质灾害应急专家系统,逐步形成专家技术咨询和智能辅助及决策辅助相结合的应急决策手段。 收集地质灾害应急相关技术数据、重大地质灾害应急处置案例和重大地质灾害防治工程信息,建设应急技术数据库。 应急培训与演练管理子系统 突发地质灾害灾情险情模拟和应急预案模拟演练;合理组织应急响应资源的调派(包括人力和设备等);协调各个应急部门、机构、人员之间的关系;提高公众应急意识,增强公众应对突发地质灾害自救互救的能力和信心;明确应急响应人员各自的岗位和职责;提高不同层级、各个侧面应急预案之间的协调性和整体应急反应能力。 应急队伍评估子系统  准确判断国家应急中心和分中心、省级地质灾害应急机构、社会化应急队伍的应急响应能力,了解某一区域内某应急队伍的应急响应能力,为应急响应协调指挥、应急预案管理、应急培训演练以及应急资源调度提供准确、可靠依据。 专用数据库管理子系统  按照条块结合、中央与地方资源共享的原则,充分利用国家地质环境监测基础数据库,建设满足地质灾害应急响应要求的专用数据库,收集存储和管理与地质灾害应急响应有关的信息和静态、动态数据,供国家地质灾害应急技术平台和其他相关应急平台远程运用。数据库包括:依托全国地质环境信息平台和全国地质灾害群测群防管理系统、补充收集重点地区地理地质信息等内容的应急支撑技术数据库;人力资源(队伍和专家)、通信资源和装备资源等内容的应急资源数据库;有关地质灾害防治应急知识数据库;地质灾害应急预案、相关法律法规和政策以及地质灾害应急防治相关技术标准规范等内容的应急规程数据库;地质灾害应急日常工作信息和地质灾害事件应急响应信息的应急档案数据库;国内外有重大影响的地质灾害事件和应急避险典型案例的案例数据库。 2. 应急装备建设 根据地质灾害应急技术工作的装备需求,制定地质灾害应急装备规划,分轻重缓急配置、改造或研发必要应急装备,建成基本满足专业队伍应急需求的装备系统。 3. 训练基地建设 根据国家级地质灾害应急指挥、保障、训练、会商和档案存储等需要,建设国家级地质灾害应急训练基地。在北京建设具有应急指挥、室内培训、后方保障、桌面推演、专家会商和档案存储等功能的后方培训基地;在三峡库区建设具有模拟不同灾情险情、启动应急响应预案、开展应急调查监测和远程会商、模拟避险撤离等功能的现场演练基地。 4. 技术标准规范 遵循通信、网络、数据交换等方面的相关国家或行业标准,规范网络互联、视频会议和图像接入等建设工作,采用国家有关部门发布的人口基础信息、社会经济信息、自然资源信息、基础空间地理信息等数据标准规范,按照电子政务建设相关标准规范和地方兼容中央、下级兼容上级的模式,形成全国应急响应平台在功能规范、业务流程、数据定义与编码、数据交换上的统一标准化体系。 (三)社会化应急网络建设 依托群测群防体系和社会应急资源,建立应急资源共享平台,广泛发动社会各界群众参与,推进地质灾害应急防灾减灾进社区,全面提高基层地质灾害应急能力,一旦突发地质灾害灾情险情,可实现临灾反应、先期处置、就近支援和协作响应。 1.辅助性应急网络 集成社会优势应急资源,尤其是国土资源系统优势技术资源,建立信息共享平台,在面临重大地质灾害灾情险情应急响应中,实现就近支援、协作响应,为重大地质灾害应急提供辅助应急支撑。 2.普遍性应急网络 依托地质灾害群测群防体系,结合群测群防“十有县”建设,建设“地质灾害应急减灾示范社区”,探索建立地质灾害应急志愿者队伍,重点县(市)按需建设应急处置队伍,以点带面推进社会化应急处置网络建设。 (四)应急信息远程会商监控平台建设 以国家级地质环境监测网络为基础,以信息技术为手段,利用专项和公共信息,建设满足地质灾害应急需求的信息平台。 1.远程会商系统 通过有线网络、卫星通信网络,架构国土资源部、应急中心、灾害现场的远程通信与信息传输,推进“平灾兼容”的全国地质灾害应急信息平台建设,为应急指挥、信息传输和远程会商等提供通信与信息保障。 2.远程监控系统 依托全国地质灾害隐患点监测网络和重点地区监测网络,基于调查、监测和治理工作成果,实现灾情速报与动态跟踪;通过有线或无线网络,架构灾害现场与后方应急中心的远程视频监控系统,为全国地质灾害及时反映及处置等提供视频值守平台。 应急体系建设的保障措施 (一)积极推进地质灾害应急相关法律法规建设,进一步增强应急体系建设的权威性和实效性; (二)起草相关技术标准规范,大处着眼、小步快跑,规范技术支撑体系建设的一体化进程; (三)争取多方支持,形成以财政为主导的多元化经费来源渠道,积极申报关键技术研究经费,支持关键领域科研和发展; (四)开展地质灾害应急防治科学技术研究,促进国内外交流合作,注重成果转化、推广与应用,为应急体系建设提供技术保障; (五)细化应急预案,统筹国土资源系统应急资源,综合社会专业资源,协调联动,为应急体系建设提供运行保障; (六)围绕应急体系建设工作,解放思想,与时俱进,开拓创新。                                                                  中国地质环境监测院  

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