明确政府责任 界定违法界限 强化总量控制《中华人民共和国水污染防治法》已于2月28日由第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订通过。本报特约全国人大环资委法案室主任孙佑海对修订后的《水污染防治法》的诸多亮点进行深入解读,以飨读者。孙佑海第十届全国人大常委会第三十二次会议2月28日全票通过了修订后的《中华人民共和国水污染防治法》,自今年 6月1日起施行。与在此之前施行了近12年之久的、1996年修正的《水污染防治法》相比,新修订的《水污染防治法》新意颇多。加大政府责任:地方政府要对水环境承担实实在在的责任新修订的《水污染防治法》 有关加大政府责任的新规定主要是指:1、政府应当将水环境保护工作纳入政府最重要的规划——国民经济与社会发展规划,而这个规划是有项目和资金作保证的。2、县级以上地方政府要对本行政区域的水环境质量负责。3、国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度,将水环境保护目标完成情况作为对地主人民政府及其负责人考核评价的内容。这些新规定意味着,今后各级政府,特别是县级以上地方政府,要对本行政区域的水环境质量承担实实在在的责任。今后,水环境保护目标责任制的实施情况以及当地的水环境质量如何,都要纳入到对政府领导干部的政绩考核中来。明确违法界限:超标即违法,不得超总量修订后的《水污染防治法》第九条规定:“排放水污染物,不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指针。”本条规定明确了违法行为的界限,是对1996年修正的《水污染防治法》的重大突破。1984年通过的《水污染防治法》以及1996年修正的《水污染防治法》,仅仅把超标准排放水污染物作为征收超标排污费的一条界限,这是根据当时的历史条件做出的规定。鉴于我国水污染形势依然严峻,同时也考虑到我国企业达标排放能力日益增强,全国人大常委会决定抽紧环境政策,明确企业超标排污作为构成违法行为的界限。不仅如此,排放水污染物,还应当符合国家和地方规定的重点水污染物排放总量控制指针,违反这些标准也是违法行为,要承担相应的法律责任。重点水污染物排放总量控制制度得到进定步强化此次修订的《水污染防治法》第十五条规定,防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。第十八条规定,国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。同时规定,对超过重点水污染物排放总理控制指针的地区,有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。第十九条规定,国务院环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指针的省、自治区、直辖市予以公布。省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指针的市、县予以公布。县级以上人民政府环境保护主管部门对违反本法规定、严重污染水环境的企业予以公布。以上3条规定是总量控制制度的核心条款。专家们认为,污染物排放总量控制制度是防治水污染物的有力武器,是实行排污许可证的基础。只有坚定不移地实施排污总量控制制度,才能切实把水污染物的排放量削减下来,把水环境质量提高上去。全面推行排污许可证制度,规范企业排污行为修订后的《水污染防治法》在排污许可证制度和规范排污行为方面也有不少创新。一是对于排污许可证制度,修订后的《水污染防治法》第二十条规定,直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其它按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业、事业单位,应当取得排污许可证;二是城镇污水集中处理设施的运营单位也应当取得排污许可证;三是禁止企业、事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放法律规定的废水、污水。此外,关于规范排污行为,修订后的《水污染防治法》第二十二条规定,向水体排放污染物的企来、事业单位和个体工商户,应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口;在江河、湖泊设置排污口的,还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。禁止私设暗管或者采取其它规避监管的方式排放水污染物。专家和基层执法部门认为,排污许可证制度是落实水污染物排放总量控制制度、加强环境监管的重要手段。规范排污口的设置,有利于加强对重点排污单位和有关主体排放水污染物的监测,有利于及时制止和惩处违法排污行为。完善水环境监测网络,建立水环境信息统一发布制度修订后的《水污染防治法》第二十三条规定,重点排污单位应当安装水污染物排放自动监测设备,与环境保护主管部门的监控设备联网,并保证监测设备正常运行。排放工作废水的企业,应当对其所排放的工业废水进行监测,并保存原始监测记录。第二十五条规定:“国家建立水环境质量监测和水污染物排放监测制度。国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范,统一发布国家水环境状况信息,会同国务院水行政等部门组织监测网络。”经验证明,水环境监测是严格执法的基础,没有完善的水环境监测网络,就不可能贯彻落实好《水污染防治法》。建立水环境监测制度的前提,就是对单位的排污行为进行连续自动在线监测,并要与当地环保部门的监控设备联网。在这个基础上,完善水环境质量监测网络,规范水环境监测制度,建立统一的水环境状况的信息发布制度。完善饮用水水源保护区管理制度为确保城乡居民饮用水安全,修订后的《水污染防治法》在立法宗旨中明确增加了“保障饮用水安全”的规定,并专门增设了“饮用水水源和其它特殊水体保护”一章,进一步完善饮用水水源保护区的管理制度。一是完善饮用水水源保护区分级管理制度。规定国家建立饮用水水源保护区制度,并将其划分为一级和二级保护区,必要时可在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。二是对饮用水水源保护区实行严格管理。规定禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目;禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目;已建成的,要责令拆除或者关闭。三是在准保护区内实行积极的保护措施。规定县级以上地方政府应当根据保护饮用水水源的实际需要,在准保护区内采取工程措施或者建造湿地、水源涵养林等生态保护措施,防止水污染物直接排入饮用水水体。四是明确了饮用水水源保护区划定机关和争议解决机制。对城乡居民的饮用水安全进行特殊保护,体现他以人为本的理念。强化城镇污水防治修订后的《水污染防治法》第四十条规定,城镇污水应当集中处理。县级以上地方人民政府应当集中处理。县级以上地方人民政府应当通过财政预算和其它渠道筹集资金,统筹安排建设城镇污水集中处理设施及配套管网,提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率。第四十五条规定,向城镇污水集中处理设施排放水污染物,应当符合国家或者地方规定的水污染物,应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。城镇污水集中处理设施的运营单位,应当对城镇污水集中处理设施的运营单位,应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。环境保护主管部门应当对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量进行监督检查。强化城镇污染防治,是在全国人大常委会审议期间,由全国人大常委会组成人员提出来的。全国人大《水污染防治法》执法检查组对全国城镇污水防治工作进行了认真的检查,对城镇水污染的状况和后果有着直接的感受。有关防治城镇水污染的规定,必将大大推动城镇水污染的防治工作。关注农业和农村水污染防治修订后的《水污染防治法》对农业和农村水污染防治给予了高度关注,增加了一些防治农业和农村水污染的规定。第四十九条规定:“国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转,保证污水标排放,防止污染水环境。”第五十条规定:“从事水产养殖应当保护水域生态环境,科学确定养殖密度,合理投饵和使用药物,防止污染水环境。”第六十三条规定:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据水环境保护区内,采取禁止或者限制使用含磷洗涤剂、化肥、农药以及限制种植、养殖等措施。”全国人大常委会组成人员认为,加强对农业和农村水污染防治,对于全面建设社会主义新农村,对于保护广大农民的身体健康、实施可持续发展战略,具有深远的影响。做好水污染事故应急处置修订后的《水污染防治法》对增强水污染应急反应能力做出了规定,以减少水污染事故对环境造成的危害。一是规定各级人民政府及其有关部门、可能发生水污染事故的企业、事业单位,应当制定有关水污染事故的应急方案,做好应急准备,并定期进行演练。生产、储存危险化学品的企来、事业单位,应当采取措施,防止在处理安全生产事故中产生的可能严重污染水体的消防废水、废液直接排入水体。三是规定企业、事业单位位发生事故或者其它突发性事件,造成或者可能造成水污染事故的,应当立即启动本单位的应急方案,采取应急措施,并向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。环境保护主管部门接到报告后,应当及时向本级人民政府报告,并抄送有关部门。加大违法排污行为处罚力度“守法成本高、违法成本低”一直是水污染治理的瓶颈。修订后的《水污染防治法》加大了水污染违法的成本,增强了对违未能行为的震慑力。一是对未完成重点水污染物排放总量控制指针的地方政府、违反本法规定严重污染水环境的企业,予以公布。二是综合运用各种行政处罚手段,加大行政处罚力度,根据违法行为的不同,规定了责令改正、责令停止违法行为、罚款、责令停业、责令关闭等措施,同时要求对直接负责的主管人员和其它直接责任人员依法给予处分。三是完善行政措施,强化环境保护主管部门的执法手段。将责令限期治理、停产整治等行政强制权赋予环境保护主管部门。四是修订后的《水污染防治法》尤其加大了对私设暗管等规避监管行为的处罚力度。第一,对于违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口或者私设暗管的,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除,处两万元以上10万元以下的罚款;逾期不拆除的,强制拆除,所需费用由违法者承担,处10万元以上50万元以下的罚款;私设暗管或者有其它严重情节的,县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以提请县级以上地方人民政府责令停产整顿。第二,如果私设暗管,还具有超标排污行为的,依据第七十四条的规定处罚。即排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准,或者超过重点水污染物排放总量控制指针的,由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理,处应缴纳排污费数额两倍以上5倍以下的罚款。限期治理期间,由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年;逾期未完成治理任务的,报经有批准权的人民政府批准,责令关闭。第三,如果违反企业私设暗管的行为违反了《治安管理处罚法》的规定,可以给予人身拘留,如果私设暗管,构成犯罪的,还可以根据《刑法》追究刑事责任。五是让排污者承担必要的民事责任。第一,因水污染受到损害的当事人,有权要求排污方排除危害和赔偿损失。第二,建立举证责任倒置制度。第八十七条规定,因此引起的损害赔偿诉讼,由排污方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。第三,规定了共同诉讼制度。第八十八条规定,因水污染受到损害的当事人人数众多的,可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼;环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。第四,建立对污染受害者的法律援助制度,第八十八条做出了具体规定。第五,为了有利于解决水污染民事纠纷,为民事纠纷提供有效的证据,第八十九条还规定,因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷,当事人可以委托环境监测机构提供监测资料。环境监测机构应当接受委托,如实提供有关监测资料。             (2008.3.4,中国环境报,3版)

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