——法国自然灾害风险管理经验张丽君制定了1∶25000滑坡风险图,并将其纳入城市开发和规划中,具有法律约束功能灾害预防规划旨在进行滑坡风险区划并建立土地利用规划条例市长必须每隔两年向居民公布信息。每位市民都可以在互联网上免费获得这些数据风险预防规划是通过规划手段,降低自然灾害造成的损失和未来开发的风险,而不是阻碍发展。法国位于欧洲中西部,陆地面积54.4965万平方公里,人口6000万。法国国土受多种自然灾害危害,从社会经济角度看,其滑坡灾害危害较大,因此,法国政府十分重视滑坡灾害的减灾工作。20世纪80年代以前,法国滑坡灾害减灾重点放在工程性措施上,1982年首次提出灾害的预防政策,旨在进行滑坡风险区划并建立土地利用规划条例,但却因各种原因并没有很好地加以贯彻实施。20世纪90年代,法国再次提出了旨在减轻滑坡灾害的预防规划,即灾害防治规划,投入巨资,制定了1∶25000滑坡风险图,并将其纳入城市开发和规划中,具有法律约束功能。灾害防治规划是政府鼓励通过合理的土地利用防御自然灾害的主要工具。在最危险的地方,禁止建筑;在中等危险的地带,必须采取预防措施。灾害防治规划涉及法国10000多个社区,从工程性措施向预防性非工程性措施转变。法国滑坡灾害防治计划主要由中央政府实施,这不同于大多数西方联邦制国家。自然灾害管理政策的演变法国历史上第一次以正式条文的形式规范河畔城镇建设,始于1858年5月28日通过的法案。正是在那个时期,在法国林业局的支持下,成立了山地地貌恢复局,负责购买和管理因过度放牧和皆伐式采伐而遭破坏的土地。这样,抵御自然灾害的责任就从山地社区转移给了法国政府。其结果是,在两次世界大战间歇期之后,随着山地社区旅游经济的开发,人们对于自然灾害的关注程度日渐降低。山地成为高风险区域,但是身居其中的人们对他们所处的危险境地却茫然不知。同时,当地社区不会告知新来的人员关注自然环境,当地的发展是在不考虑危险的情况下进行的,有时还以损害公众安全为代价。法国通过土地利用管理来预防自然灾害政策的立法基础已有70多年历史。早在1935年10月30早日,法国便启动了《淹没土地规划法》。该法规定,在洪水易发区进行建设需要特别授权。1955年颁布的《城市发展法》规定:在自然灾害易发区禁止开发活动或对其加以特别限制。在对土地开发许可审批时,将考虑这些因素。1982年颁布的《城市发展法》规定:在自然灾害易发区禁止开发活动或对其加以特别限制。在对土地开发许可审批时,将考虑这些因素。1982年7月13日法国《自然大灾害受害者赔偿法》获得通过,并于1984年5月3日开始执行。但由于很多因素,这些措施都没能在自然灾害管理中发挥有效作用。法国政府决定重新启动国家自然灾害防御政策,于1995年2月2日颁布了《风险预防规划》。自此,法国政府形成了自然灾害管理的土地危险性区划方法。以“预防为主”的思想为指导,政府实行分散式管理,在山地地貌恢复局的指导下,责成市镇议会关注城市发展、安全。法国自然灾害风险管理体系法国自然灾害风险管理体系由三方面构成:一是风险预防方面,由生态与可持续发展部负责制定风险预防规划;二是公众安全方面,由国家紧急事务办公负责灾后救援工作;三是灾害损失补偿方面,财政部与商业部起主要作用,只对投保的财产部与商业部起主要作用,只对投保的财产进行补偿。法国注重灾害防护工程建设,补偿活动较少。风险预防规划是法国自然灾害风险管理的重要组成部分。它将土地利用、人文信息和重大灾害事件的补偿活动结合起来。目的是通过规划手段,降低自然灾害造成的损失。法国风险预防规划的目标是划定一定区域风险级别,给予无风险区优先发展权或对有风险地区提出城镇规划、建设和管理方面的建议和指导。目前法国已经初步建立起自然灾害风险预防(包括准备预防信息和保险补偿)的综合管理和立法框架并从中受益。风险预防规划是在城市规划管理中必须要考虑的,是《城市规划法》的要求。1995年,政府简化了灾害防治规划程序,增加了对私人建筑在灾害发生的危险时期政府征用的可能性。特殊情况下,政府可以通过资助来帮助市民或社区,而且,加强了市民对自然灾害的了解。例如,市长必须每隔两年向居民公布信息。此外,与滑坡有关的国家数据库也在进行中;它涉及到关于滑坡特征、灾害后果和人类对灾害的响应方面的数据。每位市民都可以在互联网上免费获得这些数据。风险预防规划的特点和内容制定风险预防规划是政府的职能。生态部负责指导州政府制定辖区内的风险预防规划,为州政府提供技术支持,5年修订一次风险预防规划,编制自然灾害预防规划和实施规划的职责在省政府,社区共同分担省内自然灾害预防的责任。州政府还负责建立并维护社区信息系统,每两年进行一次数据更新。此外,州政府还负责建立中央保险基金,执行自然灾害的强制保险。编制风险预防规划由州政府提供财政支持,分别编制《1∶10000城市风险预防规划》和《1∶25000农村风险预防规划》。法国的风险预防规划的编制通常包括三个阶段。第一阶段,编制风险预防规划的命令下达阶段。一般由中央政府向地方政府下达编制风险预防规划指令,编制风险预防规划是地方政府的义务和责任。第二阶段,向城镇团体和民众开展咨询调查。第三阶段,风险预防规划公示和批准阶段。通过当地报纸及城镇大厅公示牌向公众进行公示。风险预防规划一旦得到中央政府的批准后,就会成为州的法规。风险预防规划一般由两部分组成:一是风险预防规划报告。说明规划区的自然背景条件、自然灾害的危险程度、风险预防目标以及规划的法律措施等。二是用地规划。圈定禁止开发的红色区域和可以进行建筑物建造及工程活动的蓝色区域,并对相关规章制度进行详细说明。这些规章制度包括:由私人或集体承担的一般预防和保护措施;针对现存建筑物的保护措施,如果这些保护措施没有得到执行,最多5年期限内将成为强制性措施,由州政府自动实施。法国的风险预防规划绝大多数是建立在定性分析研究的基础上,因此,所圈定的危险区范围过于保守,对土地和现存建筑物的资产价值产生得要影响。尽管在风险预防规划制定的过程中向社团和公众进行了咨询,但还存在发展与保护之间的矛盾,甚至市政府官员常常认为,风险预防规划阻碍了地方的发展。风险预防规划的目的是降低未来开发的风险,而不是阻碍发展。在灾害风险规划制定过程中,通过当地议员和公众的反复协商,得出一个各利益相关者可以接受的保护与发展的综合计划。这种多方平衡的解决方案为所有利益相关者(州政府、市政府、企业界和当地居民)所接受。所编制的风险预防规划还要为地方可持续发展的前景提出建议。(作者单位:国土资源部信息中心)(2008.6.2,中国国土资源报,3版)

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