2011年6月3日,《国土资源“十二五”规划纲要》( 简称《纲要》)经国土资源部第4次部务会审议通过正式印发。《纲要》阐明了“十二五”时期国土资源管理的指导思想、主要目标、重点任务和重大举措,是落实经济社会发展目标任务的重要部署,是指导未来五年国土资源事业改革发展的行动纲领。

《纲要》编制历时2年,数易其稿,共10章41节,3.8万余字。《纲要》深刻把握国民经济和社会发展“十二五”规划精神,充分吸收了国土资源战略研究、18个规划专题研究等成果,在广泛征求意见和充分论证的基础上编制完成。

《纲要》的落实对于国土资源统筹保障发展和保护资源,积极参与国家宏观调控,服务经济社会长期平稳较快发展具有重要意义。本期大课堂特邀请《纲要》编制单位国土资源部规划司针对其中的重点内容进行分析、解读。

第一节

新形势与新挑战

《纲要》全面总结了“十一五”时期国土资源工作取得的显著成效。五年来,国土资源系统坚决贯彻落实党中央、国务院的重大决策部署,坚持解放思想、深化改革,积极主动服务、严格规范管理,加快构建保障和促进科学发展新机制,在应对国际金融危机、抗击汶川地震等特大自然灾害、促进经济平稳较快发展等方面作出了重要贡献。

其一,国土资源保障能力和服务水平不断提升。全国共批准新增建设用地3300多万亩,单位GDP建设用地消耗下降29%,全国土地出让收入近7万亿元。同时,在开发强度不断加大的形势下,石油、天然气、煤、铁、铜、铝、铅锌和金等大宗重要矿产资源保有储量仍实现了较快增长,形成一批新的国家级战略资源基地,显著提高了国内重要矿产供给能力。

其二,国土资源保护和监管秩序持续向好。坚守18亿亩耕地红线,基本农田面积稳定在15.6亿亩以上;全国土地整治面积6000多万亩,新增耕地2100多万亩,农业生产能力提高10%~20%;整合矿区6574个,减少矿业权2.6万多个。土地矿产违法违规形势逐步好转,尤其近三年来,土地违法用地宗数、面积和占用耕地面积平均分别下降25%、24%和26%,无证勘查开采矿产资源案件发生率下降32%。

其三,国土资源维护民生力度不断加大。征地补偿标准提高30%以上,2500多万被征地农民纳入社会保障;保障性住房供地超过68万亩;应对重大自然灾害的能力不断提高,在全国30个省(区、市)1000多个县开展了地质灾害气象预警预报,成功避让地质灾害3000多起,避免人员伤亡近19万人,避免直接经济损失20多亿元。

其四,国土资源发展基础进一步夯实。组织开展国家可持续发展国土资源战略研究,编制实施各级土地利用总体规划、矿产资源规划、地质勘查规划和地灾防治规划。“两法”修改稳步推进,依法行政水平明显提高。同时,完成第二次全国土地调查,矿产资源三项调查取得积极成果,利用科技手段创新国土资源管理工作的力度不断加大。此外,全系统队伍的执行力、战斗力显著增强。

站在新的起点,结合我国经济社会发展的新形势、新要求,《纲要》提出了“十二五”时期国土资源工作面临的形势和挑战:一是我国基本国情、发展阶段和资源禀赋决定了资源约束将长期存在;二是经济长期平稳较快发展导致资源刚性需求持续增长、供需矛盾不断加剧;三是加快转变经济发展方式对资源节约利用提出了更高的要求;四是保障和改善民生、促进社会和谐稳定迫切需要进一步拓宽国土资源服务领域;五是世界政治经济格局深刻变化和全球资源竞争日趋激烈导致利用国外资源的风险和难度加大。

总体上看,“十二五”期间,国土资源管理工作机遇与挑战并存,必须要深刻地认识世情、国情,充分把握科学发展要义,树立新型资源观和资源管理观,积极探索资源利用方式的历史性转变,促进经济社会长期平稳较快发展。

第二节

指导思想和发展目标

《纲要》明确,“十二五”时期国土资源管理工作的指导思想是“围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线,落实资源节约优先战略,实行总量控制、供需双向调节、差别化管理,坚持积极主动服务、严格规范管理,统筹保障发展、保护资源,不断深化改革、开拓创新,构建保障和促进科学发展新机制,以加快资源利用方式转变促进经济发展方式转变,进一步提高国土资源保障能力和保护水平,促进经济社会全面协调可持续发展”。

《纲要》继而在此基础上进一步细化,使之落实到六方面的基本要求上:“坚持把保障和促进科学发展作为国土资源管理的根本目的,坚持把强化国土资源保护作为国土资源管理的中心任务,坚持把推进资源节约集约利用作为国土资源管理的主攻方向,坚持把服务社会维护权益作为国土资源管理的重要准则,坚持把强化执法监管作为国土资源管理的重要保障,坚持把解放思想深化改革作为国土资源管理的强大动力”。上述内容作为新的规划理念贯穿《纲要》,符合国家在“十二五”时期的重大决策和战略重点,也给未来五年乃至更长时期的国土资源事业发展定下了新思路、新基调。

关于发展目标,《纲要》围绕经济社会发展的总体目标和战略部署,在综合考虑发展趋势和具体条件的基础上,统筹发展与保护,兼顾当前与长远,提出了“十二五”时期土地、矿产、地质、海洋、测绘5个方面13项主要指标,其中约束性指标4项,预期性指标9项。这些指标突出三个特点:一是以经济社会发展目标为指引,把国土资源管理与国家“十二五”规划的各项目标任务以及2020年全面建设小康社会的奋斗目标紧密衔接。二是更加明确了资源保障、资源节约和改善民生方面的目标。三是明确了指标属性,首次明确提出了“单位国内生产总值建设用地面积”、“新发现大中型矿产地”等指标,为推进相关工作提供了考核标准和抓手,增强了规划的刚性约束力。

耕地保有量18.18亿亩,是《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)》确定的2010年指标,将其作为2015年的目标,并作为约束性指标,意味着“十二五”期间耕地保有量不能减少,必须采取更严格的保护措施予以落实。土地整治4亿亩、补充耕地2400万亩的指标,是综合考虑前十年土地整理实际、各地区土地整理潜力和旱涝保收高标准基本农田建设任务提出的。2001年以来,通过大力推进土地整理复垦开发,建设高产稳产基本农田2亿多亩,补充耕地4200多万亩。这意味着实现“十二五”期间土地整治的目标,既是重大责任,也是严峻挑战。单位国内生产总值建设用地面积降低30%首次写入国家“十二五”规划,对进一步强化节地意识和节地责任,引导地方切实转变土地利用方式进而推动经济发展方式转变意义重大。基础地质调查程度指标,是根据国家对地质工作的投入和部署,由有关方面综合论证提出的,列为“十二五”规划指标,须保障投入,采取有力措施予以实现。

《纲要》创新性地明确了“十二五”期间国土资源工作的政策导向,提出要紧紧围绕统筹保障发展和保护资源,深化改革、开拓创新,着力破解制约国土资源事业发展的体制机制障碍,着力营造有利于科学发展的国土资源管理制度和政策环境:加快转变资源利用和管理方式;完善资源市场配置机制;加强和改善资源宏观调控;大力推进科技创新和管理信息化;推进国土资源管理法治化;统筹利用国内国际两种资源、两个市场。

第三节

主要任务和重要举措

《纲要》根据指导思想和发展目标,提出了六方面的主要任务和重要举措。

“十二五”时期,是全面建设小康社会的关键时期,保持经济平稳较快发展是该阶段的重大任务,资源供需矛盾将更加突出。因此,《纲要》将提升国土资源的保障和服务能力置于各项任务之首,提出要着力破解土地供应瓶颈制约,实现地质找矿重大突破,增强地质公共服务能力,提升海洋资源保障能力和测绘公共服务能力,体现了国土资源管理的根本出发点和落脚点是促进经济社会又好又快发展,也体现了国家建设服务型政府的要求。

《纲要》将强化资源保护作为重要战略任务,明确提出必须始终坚持最严格的资源保护制度,结合新形势新要求,综合运用管控性保护、建设性保护与激励性保护手段,进一步强化国土资源保护,实现保障发展与保护资源的“双保双赢”。这充分体现了“保障发展”与“保护资源”在国土资源管理工作中具有同等重要的战略地位。

《纲要》将大力推进资源节约集约利用单独成章,强调作为一个人口大国和资源消费大国,要破解保障发展和保护资源的“两难”命题,保障经济长期平稳较快发展,节约集约利用资源既是主攻方向,也是必然选择。要通过规模控制、完善标准、健全机制、创新技术等手段,显著提高资源节约集约利用水平,以资源利用方式的转变促进经济发展方式加快转变。与国土资源“十一五”规划相比,《纲要》中资源节约集约利用的战略思路与重点更为明确,举措更为具体,抓手更为有力。

《纲要》将加强地质灾害防治和国土综合整治作为任务之一,提出大力加强地质灾害防治,全面推进国土综合整治,通过国土规划编制实施,促进安全国土和宜居家园的建设。这充分体现了国家“十二五”时期保障和改善民生、统筹城乡、协调区域发展的根本要求。

《纲要》提出坚定不移地推进国土资源重点领域和关键环节的改革,强调要推进国土资源市场建设、健全国土资源宏观调控机制、推进国土资源管理依法行政、规范推进农村土地管理制度改革、健全深化地质找矿新机制、加快国土资源信息化建设等。深化国土资源管理制度改革,既是经济体制改革的要求和重要内容,也是完成国土资源管理各项任务的重要保障。《纲要》着重围绕影响和制约国土资源发展的重大体制机制问题,进行了改革部署。

《纲要》将加强国土资源科技创新和国际合作单列一章,充分体现科技创新和国际合作是提升国土资源保障能力和保护水平的重要手段。《纲要》提出要推动重点领域科技创新,完善科技创新和支持体系,推进国土资源卫星应用体系建设,培育发展资源新兴产业,加强国土资源领域科技合作。特别是强调,鼓励资源新技术开发,积极培育资源新兴产业发展,推进经济发展方式的转变,发挥科技作用,提高找矿效率。

第四节

重大工程和保障措施

《纲要》提出了国土资源调查评价、地质矿产保障、国土资源科技创新、国土综合整治、地质灾害防治、国土资源信息化和地质资料开发利用共7个方面重大工程,要求切实保障规划实施。这些重大工程前期基础工作都比较扎实、对缓解资源“瓶颈”制约有重大突破作用,为实施国土资源“十二五”规划提供了有力平台和抓手。

国土资源调查评价工程——在12年大调查专项的基础上,着眼保持工作的延续性,全面提高国土资源调查评价工作程度和精度,增强综合调查和动态监测能力,进一步拓展工作领域。子工程包括土地资源调查与监测、国土质量评价、城市地质安全评价、碳储碳汇地质条件评价、基础地质调查、地质灾害调查监测与预警、地下水调查与监测等。

地质矿产保障工程——以加快实现地质找矿重大突破为目标,显著提高资源开发利用水平和综合利用效率,保障国家资源安全、能源安全。包括国务院批准的地质矿产调查评价、矿产资源节约与综合利用、国外矿产资源风险勘查、矿山环境恢复治理4个专项,以及油气资源战略调查、页岩气调查评价与勘查、煤层气等非常规油气资源评价与示范、老矿山找矿等子工程。

国土资源科技创新工程——着眼加强基础学科建设,提高应用能力。子工程包括科技创新基础支撑工程、国土资源卫星应用工程、地壳探测工程等。

国土综合整治工程——着眼增强资源环境承载能力,促进城乡统筹发展和区域协调发展。子工程包括农村土地整治、城市更新改造和工矿废弃地复垦、海域海岸带综合整治等。

地质灾害防治工程——主要是通过部署开展特大型和大型地质灾害隐患点监测、治理和搬迁避让,有效减少地质灾害损失。

国土资源信息化工程——着眼进一步增强国土资源调控和监管能力,提高管理效率和服务水平。子工程包括金土工程二期、国土资源产权与市场安全保障工程、在线土地督察系统二期等。

地质资料开发利用工程——着眼于深度开发地质资料,充分发挥现有地质资料作用,进一步提升地质资料服务能力。子工程包括地质资料信息资源集群建设、全国重要钻孔数据库建设、地质资料信息服务集群体系建设和国家地质资料数据中心建设等子工程。

三分规划,七分实施。规划的实施,队伍建设是关键,责任机制是保障,管理制度是基础。相比国土资源“十一五”规划,《纲要》的保障措施更加系统、完善、鲜明、有力。《纲要》提出,要从加强国土资源队伍建设、推进共同责任机制、加快规划制度化管理三个方面入手,保障规划顺利、有效实施。《纲要》首次明确提出要建立责任制和督办制度,将主要目标和任务责任分解到相关单位,加强实施考核,把完成情况的好坏作为干部考核的主要内容之一,要加强重大工程的管理,建立规划协调机制等,确保规划目标任务的实施。

又一个崭新的五年已经开始。《纲要》作为“十二五”期间国土资源事业发展的行动纲领,已经勾勒出未来五年的发展路线图。蓝图绘就,方向已明,需要我们开拓创新,锐意进取,认真贯彻落实《纲要》精神,实现各项目标任务,开创国土资源事业新局面,为保障和促进科学发展作出更大贡献!

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