——关于理顺地热管理关系的几点看法侯福志长期以来,地热水一直作为矿产资源由国土资源部门进行勘查和开发利用的管理。上世纪80年代后期,伴随着《矿产资源法》、《水法》的立法工作,尤其是资源性收费制度的建立,是水还是矿的属性问题开始在学术界、法律界和管理部门之间引起争议。最终,企事业单位开采地热由原来的一家办证,变成了水利、国土资源两家办双证,给企事单位造成了很大的麻烦,从而形成令人头疼的死结。就如何解开这个死结的问题,笔者谈谈自己的看法。地热不是水资源原地矿部在矿产资源法实施细则的立法解释中对地热概念做了明确解释:地热是指地壳内岩石和流体中(液、气相)能被经济合理地开发出来的热能,共分为蒸气型、热水型、地压型、干热型和岩浆型5种类型。热水型地热即地下热水,是地热资源的一种。这个概念与自然科学中的概念基本一致。地热资源开发的对象是热能,以热水形式存在的地热只是地热资源的一种,而水只是热能的载体。应该强调,地热有5种形式,其中热水型是地热的主要组成部分,我国目前已利用的地热主要是就地下热水而言的。地热虽然与水资源有联系,但地热的本质特征决定了它不同于一般的水资源。一是地热含有符合定义标准的热能。根据自然科学和国标的规定,凡温度大于25摄氏度,埋藏于地表以下松散岩层和基岩中的水均为地下热水。二是在物质组成上明显不同。地热在长期的淋滤和与围岩的接触中,吸收了大量的矿物质,因此含有更多的矿物质和微量元素。三是成因是有很大区别。地热是地质时期(数万年甚至数亿年间)吸纳深部热能后形成的,并且大多数地热田覆盖在基岩地层之下,而水资源中的地下水只要有相应的地质构造,可最短在16天内形成一个循环,并且凡是地表以下都可以找到地下水的痕迹。四是在科学计量上也有很大不同。如地热在科研报告中常常要用热量单位(如焦耳或大卡),而地下水则只能用吨或立方米。五是,地热具有有限性、有限可再生性的特点,不象地下水可以通过大气循环得到迅速补给。因此就科学角度而言,二者是不同的两种物质。地热应该谁来管如上所述,作为自然资源的地热不是水资源,而是单一的矿产资源。因此,它的管理理应由国土资源部门负责,并且事实上,无论是国际上,还是在国内法律、法规的规定上,都已相当明确。先从国际上来看,据原国务院法制局1986年组织的专家论证会提供的结论性材料,在发达国家,地热通常由地矿部门(如矿产部)、能源部或者科学部进行管理,但从没有哪一个国家是由水利部门管理的。再从我国现行有效的法律、法规规定来看。第九届全国人大常委会第二下九次会议新通过的《水法》(修正案)和1993年由国务院发布的《取水许可制度实施办法》指出,水资源是指地表水和地下水,并未在法律概念上涉及地热水。国务院发布的《矿产资源法实施细则》(矿种目标)、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》等行政法规均明确规定地热属于四大类矿产中的能源矿产。而且,地热、矿泉水被列入了34种重点矿产名录,非经国务院地矿主管部门授权,任何部门和单位都无权行使其管理权。《国务院法制局关于勘查、开采矿泉水地下热水行政管理适用法律有关问题和复函》虽然认为地热具有水资源和矿产资源的双重属性,但在该文件的第二项则明确规定:“矿泉水和地下热水的勘查、开发、利用、保护和管理,适用于《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》和《矿产资源补偿费征收管理规定。。为了避免重复管理重复收费,对于依法取得矿泉水或者地下热水采矿许可证的,不再办理取水许可证。”理顺关系正当时1998年,中编办印发了《关于矿泉水地热水管理职责分工问题的通知》。该文件虽然重申了开采已探明的矿泉水、地热水要到地矿行政主管部门办理采矿许可证,依法缴纳采矿权使用费和矿产资源补偿费,转让矿泉水、地热水使用权的,由地质矿产行政主管部门按照《探矿权采矿权转让管理办法》的规定输。但该文件同时认定地热具有水资源和矿产资源的双重属性,并且赋予水利部门负责办理取水许可证和核定开采限量的职权,把办双证(即取水许可证、采矿许可证)第一次写进了具有事权划分意义的文件中。在此之前的水利部的“三定方案”则干脆把地热纳入了水利部门的管理范畴,使地热管理出现了前所未有的混乱局面。笔者认为,当前是理顺关系的最好时机。其原因有三:首先是贯彻实施《行政许可法》的需要。2004年7月1日,《行政许可法》是一部规范政府许可行为的法律,在基本原则中提出了便民和效率的原则,要求在设定和实施行政许可时,政府机关必须提供优质高效的服务,不能人为地给行政管理相对人造成负担。其次是发展地热产业的需要。我国是世界上地热资源丰富的国家。许多大城市,如北京、天津、昆明、西安等城市,经过国土资源部和社会各界的努力,已形成了集勘查设计、开发利用和设备生产等构成的稳定的地热产业,带动了相关产业的发展,提升了这些城市的环境质量,受到国际地热界和学术界的好评。但由于双证管理的困惑,使地热在规划管理、审批管理笔资源配置上都存在着相当的麻烦,如规划布局不合理、资源浪费等,因此,要巩固地热产业发展的良好势头,提高资源的利用率,就必须解决人为因素引起的上述问题。再次,保护矿产资源的需要。由于地热 具有良好的环境效益和经济效益,地热纷纷被投资商看好,从而为开发商在房屋销售工作中赢得了很大优势。但由于利益的驱动,房地产商利用水利、国土资源部门在沟通上的矛盾,钻管理的空子,从而造成了四面开花的不可控局面,使规划不能正确地贯彻实施,影响了资源的布局。因此,要实现资源利用上的可持续发展目标,地热双证问题必须解决。笔者认为,地热是矿产资源,地热应由国土资源部门依法实施管理,地热双重管理问题应适时解决。                                                                                                                                   (5-3298-KYB)

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