任何事物都有其内在规律,只有人们认识并正确把握时,事物才得于健康发展。科学发展观的内涵就是要求人们去正确认识与把握事物的内在规律,从而促进其科学发展。科学发展观指导下的政府行政管理就是要求政府机关努力去探索、认识与把握所管理事物的内在规律,制定适应这种规律的法律、法规与政策并实施之。

自然资源是经济社会发展的重要物质财富,具有特定的自然属性,既有共性又有个性。利用自然资源是一项经济工作,又具有特定的经济规律,而这种经济规律也因自然资源的共同自然属性而有共同性,也因其个性而具有差异性。

自然资源的行政管理就是要探索、认识并把握自然资源的共同自然属性与其经济规律,探索建立以合理利用为宗旨、综合统筹为原则、资源开发与环境保护相协调、行政许可管理和用益物权相结合的自然资源管理新体制,以及探索其不同的自然属性与其经济规律,制定出适应于不同自然资源合理利用的法律、法规与政策并实施之。

在人口资源环境的大系统中,自然资源处于基础地位,而各种不同的资源都是资源系统中的子系统,它们之间往往紧密关联。因此,不能孤立地只就某种资源来论资源管理、开发、利用和保护问题,而是要系统地进行资源管理的机制、体制、法制建设,系统地推进资源合理开发利用。

当前各种不同的自然资源分属不同的主管部门,缺乏全面认识资源的综合属性,导致行政管理缺乏统筹与协调。单独来看,每个门类的自然资源管理都在努力做到极致,但是综合起来看,我国在自然资源的综合利用和综合管理上,还存在相当多的问题。这些问题,影响了宏观经济社会的稳定与发展,并为未来经济社会的可持续发展埋下了隐患。而另一方面,每一种自然资源都有其特殊性,具有不同的资源特性、发展规律和资源利用规律,必须制定有针对性的尊重各类自然资源特性的资源管理政策,不考虑资源间差异实行“一刀切”式的资源管理政策,或不适当的借鉴其它自然资源的管理政策只会造成资源的破坏浪费、资源秩序的混乱和资源管理的效益低下。只有从自然资源的根本属性入手,探索自然资源的基本属性,并研究相应的经济关系、法律关系与社会关系,才能在尊重资源的共性与个性的基础上,建立体现宪法“合理利用自然资源”原则的行政管理模式。这种行政管理的模式应当有利于统筹协调国土规划、主体功能区规划、环保规划、城乡规划等规划之间的关系,有利于建立起集中统一高效的自然资源管理体制,有利于建立起统一有序的自然资源法制体系,有利于建立起适应资源特性的自然资源政策体系、有利于建立起综合自然灾害风险管理机制。

●自然资源属性

自然资源是人类可以利用的由地质作用形成的物质与能量的总称。在人类生存与发展的过程中,自然资源不断地被发现、认识和利用。为了研究与开发利用的方便,人们依据资源的共同特点对其进行分类,通常把自然资源归纳为八大类:土地资源、淡水资源、矿产资源、能源资源、海洋资源、生物资源、大气资源自然遗迹资源。

随着历史的发展,自然资源的属性已经多元化,在自然属性的基础上,已经派生出法律属性、经济属性、社会属性、政治属性、生态属性等。人们对自然资源的功能认识也是一个逐步深化的过程,现代社会自然资源的功能已经超越了资源本身,成为自然资源、生产资料、生态要素、生计保障、公民财产、政权基础、信息本体的复合体。

从自然属性的角度来看,各类自然资源都具有如下特点:

一是可用性。所谓可用性,就是指可以被人们所利用,这是自然资源的基本属性。自然资源的可用性与稀缺性有极密切的关系。自然资源通常还具有多种用途,即多功能性。

自然资源的可用性存在有限与无限的辨证关系,其有限性是指可利用“量”的有限性;一定空间的有限性,一定时间内,利用能力的有限性。因此自然资源不是取之不尽,用之不竭的。资源的无限性,是指其潜力是巨大的,特别是科学技术的进步对挖掘资源潜力具有重要作用。

不同资源种类之间还具有“有限可替代性”,是指在一个由各种不同类型资源组成的系统内,资源优化组合可起到某种资源所起不到的作用。在这个系统中,某种资源量的减少可通过其他资源量的增加而得到有限的补偿。

二是综合性。各种自然资源不是孤立存在的,而是相互联系、相互影响、相互制约的复杂系统,每个地区的自然资源要素彼此联系,形成一个整体,故必须强调综合研究与综合开发利用。只有人类把各种自然资源都看成人与自然这个大系统中的一个子系统,并正确处理这种资源与其他资源子系统之间的关系时,人类才能高效利用这种资源。

三是地域性。这是指自然资源空间分布的不均匀性和区域性。不同区域自然资源组合和匹配都不一样,因地制宜是自然资源利用的一项基本原则。

四是复合性。任何一种自然资源都是集数量、质量、生态和权属、空间等多重属性于一体的复合体,因此制定自然资源政策时,必须多层次、多角度进行综合考虑,不能只从数量一个角度考虑。

自然资源在作为一种自然要素的同时,又作为一种物质生产要素参与社会经济运行过程。从经济属性的角度看,自然资源具有如下共同特点:它是人类生存发展不可缺少的物质基础,是有价的;它是衡量国家综合国力的重要指标;它的所有制比较单一,属全民所有或公有制,可以实行所有权与用益权相分离;它的内涵可以扩大再生产,这为合理利用资源提供了条件。

除了上述共同特点外,各类自然资源还有各自的特点,根据资源特性,可进行如下分类:

——根据耗竭性分类,分为耗竭性资源和非耗竭性资源。(见后图)。

——根据流动性分类,分为可再生资源和不可再生资源。

——根据资源的隐蔽性分类,分隐性和显性。矿产资源是隐性的,土地资源是显性的。

——根据用途和功能分类,分为多用途和单用途。

基于自然资源自然属性的不同,其经济和社会属性也有很大区别:

——不同的资源在经济社会中发挥作用的方式是不相同的。不可再生的耗竭性资源,是劳动的对象;可再生的耗竭性资源,是劳动资料。

——不同资源价值体现的方式也不一样。耗竭性资源,可以用补偿的方法,其中不可再生的耗竭性资源,只能用资金货币来补助,而可再生的耗竭性资源,一方面要通过自然来补偿,另一方面也要辅以其他条件。

——用途不同、功能不同的自然资源在经济社会建设中的作用不一样。

不同的自然资源,甚至同一自然资源在经济社会建设中的作用随其用途与功能不同而不同,有时它们以生产要素参与市场交换或公共事业建设,有时则以消费品参与经济社会建设,有时它又以环境要素参与公益事业,此时不同的作用所采用的自然资源的用益物权制度也需要有所差异。

——隐蔽性不同则开发的风险不同,用益物权的类型也不一样。隐性自然资源成为生产要素需要先期进行勘查,勘查需要资本、技术与物化劳动投入,因此具有极大的自然风险,而显性自然资源不存在自然风险。设立的用益物权也不一样,前者需要设立调查的用益物权,而后者应设立使用的用益物权。用益物权所取得方式与有偿原则也应有不同。

●自然资源管理理念

随着经济社会的发展,人们对自然资源的认识不断深化。工业化以前所确立的是一种“狭义的资源观’,主要是向自然索取。工业革命以来,产生了各类依托于自然资源的产业,人类对自然资源的认识又发生了变化,树立了“资源的产业观”,其核心理念在于自然资源与产业是统一的,自然资源及以其为依托的产业,是国家安全的有机组成部分。从20世纪六七十年代以来,随着环境问题的日益凸现,人类对自然资源的认识又有了变化,自然资源是环境系统的重要组成部分,其数量和质量直接影响着环境系统的功能和构成。对自然资源的过度开采和掠夺利用,是许多环境和自然灾害产生的重要原因,这些灾害教育人们在自然资源利用上要更注重其环境功能,注意在自然资源开采和利用中维护生态平衡。在索取于自然的同时,也要反馈于自然,是这一阶段的核心理念,以此为基础发展了“资源的生态观”,或者说是“广义的资源观”。要求在开发、利用各种自然资源,促进自然资源产业发展的同时,维护和保障生态平衡;既要注重传统的自然资源管理,也要重视自然资源的资产管理等。随着经济全球化的日益推进,在20世纪末期人们又树立了新型的“资源的全球观”,谋求运用经济手段在全球范围内优化配置资源与生产要素。

新型资源观是相对于传统资源观而言的,它是在以人为本,全面协调可持续的科学发展观指导下的人口适度增长、资源永续利用和保持良好生态环境的资源发展观。新型资源观包括资源的生态观、资源的资产观、资源的产业观、资源的全球观与资源的区域观。

在新型资源观的指导下,资源管理领域出现3个重大转变:一是从数量管理向质量管理进而向生态管护转变,二是资源管理目标从一维向多维转变,三是各类关系从失衡向动态平衡转变。

新型资源观的确立引发资源管理理念的全面变化,一些新的理念正深刻影响着资源管理,如理性发展理念、资源与生态安全理念、循环经济理念、经济效益中性化等。

●自然资源管理的共同特征

自然资源的整体性特征构成了自然资源管理制度依存的根本;自然资源的有效性为确立自然资源价值观、实行资源有偿使用制度提供了客观依据;自然资源的稀缺性为保障自然资源的永续利用提供了基本动因;自然资源的多宜性为自然资源综合利用制度的创建提供了依据,也为资源管理主体的多头叠置创造了条件;自然资源的地域性要求在自然资源管理中,既要因地制宜,又要地区公平协调,资源优势互补;自然资源的国际共同性,为自然资源的开发、利用、保护、管理等方面的国际合作奠定了客观基础。

正是因为自然资源具有以下共同管理特征,所以才使自然资源的综合统一管理成为可能和必要。

一是共同的管理宗旨——“合理利用” 自然资源。宪法第9条第二款明确规定:“国家保障自然资源的合理利用”,这是宪法关于规范人类利用自然资源的最基本的原则。其含义应当包括两个,其一是对自然资源应当合理利用;其二是国家保障自然资源的合理利用。人类之所以能够在自然界中生存和繁衍,主要是以利用自然资源为基础和源泉的,离开了自然资源,人类就不可能生存和发展。我国宪法遵循了人类依赖自然资源生存和发展的这一基本规律,将如何利用自然资源的问题作为一条重要的宪法内容予以规范。根据宪法的上述规定,对我国自然资源必须合理利用,因此,“合理利用”自然资源是一条重要的宪法原则;同时,宪法还明确规定,由国家保障自然资源的“合理利用”。宪法并没有对自然资源从整体上做出保护的规定,对“保护”一词的使用仅限于针对“珍贵的动物和植物”。

二是共同的管理体制——基于质量、数量和生态并重的资源综合管理模式,资源综合管理是当前国际自然资源管理体制的一个重要发展趋势。资源管理是一个系统工程,涉及众多领域。在以往的资源管理中,缺乏系统地考虑问题,使资源开发利用短期化、短视化,可持续发展思想很难贯穿到实际工作中去。未来的资源管理,则是站在可持续发展的高度管理资源,是将资源放在经济社会环境等大背景中去开发利用,所以,其管理应该从单项管理向综合管理转变,以利于资源的合理利用和生态环境的保护,同时减少管理的成本。基于以上原因,在行政管理体制上强化多种资源综合调查评价和规划监督管理,建立起资源管理领域的大部门制,就成为必然的发展趋势。资源的综合管理有不同的实现方式,最直截了当的一种方式是通过机构合并将若干种资源管理职能统一到同一个资源管理部门,这种方式为世界上的大多数国家所采用。另一种是在实行资源分散管理的国家,通过由政府或社会组建的协调机构来实现对资源的综合管理。

三是共同的管理主体——国家行政管理与所有权管理合二为一。根据宪法规定,我国绝大多数自然资源都归国有,因此在通常情况下,自然资源国家所有权主体与行政管理权主体皆是合二为一。宪法第9条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。第10条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”。行政权管理与所有权管理是否合二为一,以及合二为一之后,应该具备什么样的职能,这是由自然资源属性决定的,最重要的衡量标准是要有利于自然资源的合理利用,实现各类资源综合效益的最大化。

四是共同的管理手段——行政许可管理和用益物权管理相结合。由于自然资源是国家所有的自物权,在所有权基础之上又派生出一系列的用益物权,这就要处理好公权与私权的法律规制问题,充分运用行政许可权和用益物权的法律原则。

其次,承认自然资源所有权基础上派生出来的用益物权,就是承认了对国家所有的自然资源开发利用的利益,这种合法利益一旦得到法律上的强制力的保护,就成为一种民事权利,是一种私权,这一层面上形成的各种社会经济关系属于民事法律关系,应由私法来调整,需要遵循市场交易规则和秩序。用益物权的本质是为了合理利用,不完全用审批,可以用市场的方式来调节。

在自然资源管理的过程中,公私协调,行政许可管理和用益物权管理互补,有利于实现以最小的行政管理代价实现资源的最大合理利用。行政许可应用市场方式来调节,用益物权又必须实行有偿原则,保障资源的合理利用,两者互相补充。

●自然资源分类管理

在自然资源管理的过程中,要针对不同门类资源的属性差异,制定不同的资源管理政策、制度,同一门类中的不同资源管理措施也应有不同。以土地与矿产资源为例,加于说明:

土地资源与其他资源的最大不同是:土地资源具有双重所有制,即全民所有制与集体所有制,这就决定了土地资源的行政管理权与所有权管理不能完全合二而一。如何处理好两者关系成为土地资源管理首要任务,尤其是如何处理国家的行政管理与土地集体所有制的所有权管理更为突出。本着既要维护全民所有制人的权益,又要保护集体所有制人权益的原则,制定合理合法的将私权转为公权的政策措施,这也是目前管理中的突出问题。其次,土地资源用途的多样性,就要求实施实行统一规划、用途管制、总量控制等一系列最严格的管理办法,再次鉴于土地资源在经济社会建设中的不同作用,制定不同的土地出让制度,例如,对用于生态保护等公益事业的,可实施无偿的行政划拨办法;对用于公共设施用地与个人的住宅用地,(此类用地属于消费品,不属于生产要素,)可实施定量的低价有偿出让制度,此时土地不能作为生产要素进入市场进行交易;只有用于建设的生产用地,要实行有偿取得用益物权的办法,但也要分生产用地的用途,建立不同用益物权的取得与有偿办法。

矿产资源的特点之一是单一全民所有制,由国务院代表国家行使所有权,因此在这个层面上行政管理与所有权管理是合二为一的,但矿产资源行政管理是分级管理,因此如何处理好地方行政管理与国家所有权管理间的关系成为值得研究的课题。特点之二是矿产资源不可再生,开采矿产资源必须补偿;而这种补偿只能以货币方式且应包含在矿产品价格中。特点之三是矿产资源赋存具有隐性特点,利用矿产资源必须先期进行勘查与开采,因此设立的用益物权不是使用权而是探矿权与采矿权。矿产勘查活动的经济意义,就是投入资本和劳动,找到并探明矿产资源,使探明了的矿产地成为能够投入采矿业的生产要素。探矿权作为用益物权,使用中的惟一收益来源就是找到并探明矿产资源,为了保护这一收益权,探矿权必须排他。采矿权的经济属性是对矿产地这一生产要素的占有使用权。矿产地不是现成存在的生产要素,在一般情况下,都必须经过一个寻找和探明的过程。由此可见,找到并探明了的矿产地,具有产品和生产要素的双重性。但是,对于无需专门寻找和探明的矿种,矿产地或其采矿权就不具有双重性。探矿权与采矿权有区别,但又有紧密联系,如何正确评估它们的价值又如何处理好两者关系就十分重要了。特点之四是不可再生与稀缺性使合理利用矿产资源成为管理的根本宗旨。有限自然资源开发利用设定行政许可,用益物权有偿取得制度以及用益物权人应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定,都为合理利用矿产资源提供了法律保证。如何设定开发矿产资源的前提条件,又是管理中要解决的重要课题。

水、草原、森林与海域等其他自然资源都具有各自的特点,都应从各自特点出发制定相应的管理办法和政策体系。

我国自然资源管理的现状、问题与改革途径:

目前我国自然资源还是分散的管理模式,它存在的最大问题是:

从体制上看是“九龙治水、九龙治土和九龙治海”。从立法上看,自然资源立法的法群状态已经不能满足社会现实和市场经济的需要:

从管理上看,缺宏观、轻微观,重利益分配、轻利益补偿、自然资源管理中的混乱影响了经济社会的稳定和发展。

从规划上看,各部门编制的国家名义上的各类规划,不但没有能够体现各自然资源之间的关联性、发挥规划的综合协调功能,反而成为维护部门利益的一个有效工具。

从机制上看,现行的资源管理机制不仅没有对日上的体制起必要的润滑作用反而固化了一些体制性矛盾。

主要改革路径是:

一是以综合统筹为原则提出自然资源管理的旗帜

自然资源管理所涉门类很多,如果没有一个统一的旗帜,恐怕很难统一认识、凝聚认识。应将“大国土”“大资源”“大能源”的概念落到区域空间发展战略。

二是以自然资源管理体制和机制的变革推动法制和规划的革新

我国当前普遍采取部门立法、国务院法制办核准的方式,所以,在没有自然资源部的情况下,无论由哪个门类资源部门负责立法,都无法体现自然资源管理的宏观性、统筹性和中立性。所以建议先设立自然资源部,构建自然资源综合管理的有效机制,再制定自然资源法,编制自然资源规划,使两者真正成为国家的自然资源法和国家自然资源规划。

三是以“合理利用”为核心提出自然资源管理的根本任务

资源利用,一是“依法有偿按规划计划”利用;二是“合理、充分”利用;三是“珍惜、节约”利用;四是“综合”利用;五是“循环”利用;六是“替代”利用,这在世界上也是一个普遍的发展趋势。

宪法中“国家保障自然资源的合理利用”具有深刻的含义,我们体会,其一,合理利用自然资源就应当避免由于利用一种自然资源而污染和破坏另一种或多种自然资源,甚至造成环境资源的退化,生态的破坏;要对耗竭性自然资源中的不可再生资源的开采加以严格的规范和限制。其二,合理利用自然资源是以国家的有效保障为前提的。这种有效保障又主要反映在3个方面:

第一,应当把对自然资源的利用纳入到市场经济的轨道,将自然资源核算纳人到国民经济核算体系之中,以最低的资源成本确保自然资源的可持续利用,以最低的自然资源资本代价获取最大的社会经济效益。

第二,完善对自然资源的综合法律规范和管理体系,以协调的法律规范来保证对协调的自然环境和资源的合理利用。

第三是依据宪法的原则,应当建立强有力的司法保障系统,用司法强制手段,制约违背宪法原则的滥管、滥用自然资源的行为。

四是以包容和平衡为原则合理把握资源管理和环境管理之间的关系

从基本属性上看,资源是人类生存发展的物质基础,环境是人类生存发展的必要条件,资源与环境统一于人类生存发展的空间之中。但二者发挥着不同的功能。它们往往同为一体,互相转化,互相影响,资源的不断开发必然影响和破坏环境,而环境的恶化又不断破坏资源。重资源轻环境或重环境轻资源的观点都是片面的,唯有资源与环境的相协调才是人类社会经济发展的必然选择。

因此,在资源管理的过程中,以包容和平衡为原则,找准资源管理和环境管理之间的平衡点,正确处理好开发、利用和保护的关系。

●完善自然资源管理体制的总体构想

以综合统筹为原则,完善自然资源管理体制,要高度提炼共性,充分尊重个性。

横向上,循序渐进,不断提高各门类资源的融合程度

资源综合管理强调的是适度综合,并不意味着将各种自然资源全部放在一起进行管理,过分强调综合往往会取得适得其反的效果。科学合理的综合管理是一种适度管理模式,重视不同自然资源之间的内在联系,将相互联系、相互影响的资源如矿产、土地、海洋、森林、水资源等归并在一起,进行统一管理才有可能最大程度地发挥资源管理效率。

从世界各国的资源管理现状来看,多门类资源的综合管理是一个渐进的过程,不等待时机成熟便将更多的资源管理职能放置一个部门当中,只会导致改革成本的升高。资源管理在横向上的综合集中程度主要取决于以下3个因素:第一,综合管理的资源种类和集中程度与经济发展水平密切相关;第二,与资源综合调查的水平有关;第三,与技术发展水平相关。其中特别重要的是信息技术的发展。

资源综合管理必须根据资源之间的联系,循序渐进,以提高各门类资源的融合程度为核心任务,不求全求大,要成熟一个,消化一个。即使建立大部门制,也要尊重各门类资源的个性差异。

纵向上,环环相扣,强调决策-执行-监督-服务各职能的有机统一和联系

决策、执行、监督、服务在相对分离的基础上相互统筹协调,信息共享,互相制约,互相补台,这是市场化国家下普遍的管理模式,也是我国“探索实行职能有机统一的大部门体制”的应有之义,还是当前提高资源管理决策水平、防治资源腐败、转变资源管理部门职能的重要举措。

管理中,资源共性与个性相结合,宏观管理与微观管理相呼应

自然资源管理作为一个系统工程,在实践中必须高度提炼资源共性,充分尊重资源个性,按照宏观管理与微观管理有机分工又互相分工的原则,合理确定中央和地方政府的责权利关系。

在宏观上,以整体的自然资源为管理对象,以不同门类自然资源的共性为基础,以不同门类自然资源之间的相互关系为协调的纽带,建立起完整的资源管理体制、资源管理制度和资源管理政策。需要在国家层面上研究和解决的资源管理问题主要包括:资源利用规划、国家统一的自然资源政策、资源的宏观调控、区域补偿、资源的代际平衡等。

在微观上,以单门类的自然资源为管理对象,研究个体资源的利用和管理规律,建立起分级、分类的资源管理政策和措施。切忌不加分析,随意借鉴其他自然资源的资源管理政策和措施。

政府宏观管理职能与微观管理职能必须互相匹配。

夯实基础,将自然资源的综合调查评价作为“立部之本”

自然资源的综合调查评价作为各项自然资源利用和管理工作的基础,是在广泛综合调查了解各类自然资源属性及其特点规律的前提下,做出综合评定,提高对自然资源空间的认知程度,最终以达到节约资源成本,提高资源利用效率的目的,体现宪法规定的“合理利用”的原则。

抓住机遇,将建立大自然资源部作为理想目标

在完善自然资源管理体制的过程中,我们一方面要积极利用建立资源管理大部门制的客观条件,另一方面要及时把握建立资源管理大部门制的主观因素。

自然资源分类

                                                              

                                                                     ( 蒋承菘 2008.7.17,中国矿业报,A1-A2版)

 

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