建立以地质遗迹保护为基础的国家公园管理体制

浏览次数:556 发布日期:2015-03-05 分类:综合信息

    中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建立国家公园体制。在今年两会上,加强顶层设计,建立责权统一的国家公园管理体制成为委员们关注的热点之一。
法规缺失多头管理
  据初步统计,截至目前,我国现有世界自然遗产43处、国家级地质公园240处、自然保护区428处、森林公园779处、湿地公园429处、风景名胜区225处,但我国尚未建立统一完整的国家公园管理体制。
  全国政协委员、湖南省政协副主席、民盟湖南省主委、湖南省国土资源厅副厅长杨维刚分析说,究其原因,一是因为缺乏统一的法律法规依据。风景名胜区、自然保护区分别依据《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》设立,森林公园、湿地公园、地质公园、水利景区等则依据部门规章或规范性文件设立。二是多头管理,权责不清,功能重叠交叉。同一区域的保护区或公园,有的既是自然保护区,又是风景名胜区,还可能是地质公园、森林公园、湿地公园等,“一园多牌”现象突出。据不完全统计,我国国家级地质公园中有119处与其他类型公园和保护区重叠,风景名胜区中有116处与其他类型公园重叠,森林公园中有150处与其他类型公园和保护区重叠。三是不能很好地处理开发与保护的关系。重报批轻建设、重开发轻保护、重经济效益轻生态社会效益的现象比较突出。四是资源权属不清晰,利益关系复杂。我国的国家级公园内土地权属既有国有土地,也有集体土地,附着在土地上的资源权既有集体权,也有个人权,形成了集体或个人所有、政府管理、企业经营的格局。
  全国政协委员、民革河北省副主委、河北省林业厅副厅长沈瑾也持同样观点。沈瑾指出,随着经济社会的发展,保护区也面临着挑战,当前要推动自然保护区和风景名胜区为主体的国家公园体制,存在3个方面的问题:一是在分类和管理体制上,目前我国有自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、国家水利风景区和国家水产种质资源保护区。同时还有海洋特别保护区、生态功能保护区、水源保护区、保护小区和农业种质资源保护区。这些保护区类型多并跨越了自然和人文两大领域,分属多个不同的行政主管部门管理,在地理空间上还有些交叉和重叠,同一区域被审批为不同类型的保护区,并同时挂多个牌子,由多个部门依据不同的法律或规范性文件实施行政管理。目前我国的保护地分类体系不能体现在管理目标、监督标准和管理方式上的差别,影响了我国保护区体系的整体保护成效。二是在法律法规方面,目前执行的法规大部分是在由各主管部门主导下制定完成的,内容以各部门主要职权为基础,主要用于某一特定自然资源或保护区的类型,都过于强化部门权益,不仅无法体现保护目标和发展重点,也不能满足实际管理工作的需求。有些法律、法规立法位阶较低、滞后,不能适应国家公园体制和自然保护区建设的要求。三是在投入上,我国自然保护区平均投入为50美元/公顷,与发达国家2000美元/公顷、发展中国家150美元/公顷的标准相比,我国对自然保护区的投入仍处于很低的水平。资金保障机制和筹融资渠道是制约保护区发展的突出问题,我国的保护区即使是国家级自然保护区,管理经费主要靠地方财政出钱养护。保护区越多的地方,承担的管护费用越重。越是经济落后地区,保护区面积越大,投入也越多。许多重要保护区多处于老少边穷地区,地方财政对保护区的支持也非常有限。有的保护区在批准建立甚至连划界钉桩的资金都不够,更谈不上保护。权责不对等直接影响了保护区的积极性。当保护与开发产生矛盾时,往往是保护让位于开发,甚至有些地方撤销了已经依法建立的自然保护区。
    实际上,这种条块分割、“九龙治水”的公园(保护区)模式,不仅不利于管理和保护,而且还引发了许多矛盾。一些地方及部门盲目圈占地盘,对公园(保护区)一划就是数十甚至数百平方千米。在这一区域内,矿产开发活动无法开展,甚至连正常的地质调查和勘探活动也无法进行。
  加快立法完善体制
  占中国1/6陆地国土面积的自然保护区和风景名胜区是我国自然环境最好、生态环境最优的一片国土。这些保护区在野生动植物和自然遗迹的保护、国家生物战略资源、国土生态安全等方面起到了非常重要的作用。沈瑾认为,推动 “国家公园体制”建设的核心意义在于治国理念的转变,一是要对各类保护区重新分类整合,建立符合国情的国家公园体制。保护区的分类系统是管理体制的基础。建议结合现行的保护区运行特点参照世界自然保护联盟(IUCN)的保护区分类系统,制定符合中国国情的保护区分类系统。整合分散在中央各部门的管理机构,统一归口到一个管理部门,具体负责国家公园及保护区的管理工作,在其范围内有统一的管理权、行政执法权,做到权责统一,使保护职能与生态系统的整体性相符合。二是推动立法,制定相配套的政策、法规。积极开展立法调研、加快制定基本法《国家公园及保护区法》,使其与其他同位法相协调。按国家公园和保护区管理分类标准制定管理政策目标,体现国家公园的保护和公益导向。按不同保护区类型不同管理方式,开展“一区一法”立法工作,增强国家公园及保护区工作的针对性和可操作性,并形成科学系统的法律法规体系。
  杨维刚指出,从国外建立国家公园管理体制的实践看,主要有以中央集权为主的美国模式、以地方自治为主的德国模式、以综合管理为主的加拿大模式3种模式。我们要总结现有建设经验,借鉴国外做法,加快建立适合我国国情的国家公园管理体制。他建议,加快国家公园立法。建议全国人大开展国家公园调研工作,建立国家公园管理的相关法律法规体系,确保国家公园建设和管理规范有序进行。坚持保护为主的原则。正确处理开发与保护的关系,将保护摆在首位。杜绝片面追求经济效益,加强旅游秩序的科学管理,实现生态效益、社会效益、经济效益的有机统一。要发挥各个方面在资源保护中的积极性,在注重发挥中央政府作用的同时,发挥地方政府、特许承租人、科学家和当地群众的作用,共同参与管理。强化特许承租人、当地居民在国家公园建设、保护与开发利用中的责任,并依法保护其合法权益。
  整合资源统一管理
  建立国家公园管理体制必须要因地制宜,选准突破口。杨维刚特别建议,要建立统一的管理机构,将自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园等在国家公园的概念下加以整合,实行统一的科学管理。当前要兼顾需要与可能,逐步建立以地质遗迹保护为基础的国家公园管理体制。
  “在当前形势下,建立以地质遗迹保护为基础的国家公园管理体制具备一定的条件和基础,也利于对各类保护区和公园的保护。”杨维刚介绍,一是对地质遗迹资源的保护可以涵盖其他资源类型。地质遗迹资源与所处的大地构造及周边自然环境紧密联系,对地质遗迹资源的保护与管理,应包括对所在区域动植物,以及水、大气、土壤等生态因素和自然资源的保护与管理。二是现行地质公园管理体制已较为完善,并与国际接轨。我国各类国家级公园分类管理中,只有世界地质公园是与联合国教科文组织对应设立的。联合国教科文组织地质公园秘书处将世界地质公园网络办公室设在北京,由国土资源部负责管理。三是目前有多种功能区重叠的公园,其公园的主体部分均以地质遗迹景观为主。如张家界的典型特色是砂岩峰林地貌(又名张家界地貌),崀山是丹霞地貌。四是国家已明确由国土资源管理部门负责建立不动产统一登记制度,由国土资源部门牵头管理国家公园,有利于将国家公园各类自然资源实行统一登记、统一保护和统一管理。
  沈瑾则建议,要完善运行保障机制,把国家公园及各级保护区的资金保障机制纳入法制化轨道,建设资金应当列入中央财政预算。按国际平均水平的资金投入,保护好近18%自然环境最好的国土,是我国自然保护事业投入产出比最高的一项投入。应将保护区建设纳入经济社会发展规划并纳入到各级干部任期目标管理责任考核之中,实行自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究制。

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