潘书坤国土规划把国土作为一个整体进行统筹考虑,根据国土的自然属性和经济社会要素,确定国土的区域分工,实行不同的开发模式,以促进人口、资源、环境协调发展,正确处理经济社会发展与资源利用的关系。国土规划、区域规划、土地利用规划、城市规划属于不同地域和不同层次的综合性的空间规划。我国国土规划工作始于20世纪80年代,是改革开放的产物。这项工作曾一度轰轰烈烈,发挥过重要作用。但由于种种原因,有一段时间,国土规划工作处于停顿状态。1998年随着国土资源部成立,国土规划工作又逐步得到重视。特别是党的十六大以来确立科学发展观,提出“五个统筹”,国土规划作为落实科学发展观,构建和谐社会的基础性工作被提上重要议事日程。国土规划是一定发展阶段的基础性工作从发达国家走过的道路看,早期的经济发展、财富积累主要是靠消耗自然资源取得的。经济发展越快,对资源的需求就越大。待经济发展到一定程度,资源紧缺成为制约发展的主要因素之一,人口、资源、环境的矛盾日益尖锐。这些矛盾解决不好,不但影响经济可持续发展,人类社会也将面临危机。发达国家早在20世纪30~50年代就先后开展国土规划工作,即把国土作为一个整体进行统筹考虑,根据国土的自然属性和经济社会要素,确定国土的区域分工,实行不同的开发模式,以促进人口、资源、环境协调发展,正确处理经济社会发展与资源利用的关系。德国从1993年开始对其东南部田纳西河流域进行综合开发整治,收到显著效果。德国在20世纪30年代实施“空间秩序计划”,促进落后地区的开发。法、英、荷兰等国家也都先后进行过目的在于纠正市场条件下过分聚集造成的空间不平衡和减少由此产生的外部不经济现象的国土规划。这些国家适时开展的国土规划,协调了整体与局部、近期与远期、城市与乡村、发展与环境之间的利益冲突,成为市场经济体制下一种重要的政府行为和公共干预手段。20世纪80年代初,我国经济进入快速发展时期。耕地大量减少,矿产资源破坏、浪费严重,水资源短缺且遭受污染,草原退化、沙化,森林过量采伐等国土资源问题日渐突出。基于这种情况,党中央、国务院决定从1982年开始,开展国土整治与国土规划工作。国土规划工作对我国经济发展和国土整治起到了一定作用。比如《全国国土总体规划纲要》中提出的东、中、西三大经济地带的划分和由东向西推进的发展战略,促进沿海地区开发开放,加快沿长江地带和陇海新沿线开发建设,以及开展大江大河治理、长江中上游水土保持治理,“三北”防护林建设等思想,都在后来的国家经济发展规划中得到体现。但人口、资源、环境协调发展的问题并没有解决。特别是近年来,沿海地区经济发展很快,人民生活水平不断提高,但伴随而来的是发展空间越来越小,且布局混乱,资源供给和生态环境承载的压力越来越大;西部地区有的地方经济没有搞上去,生态环境却不断恶化;不少城市“摊大饼”式发展,不但浪费了宝贵的土地,而且导致城市交通拥护,人居环境质量下降,城乡矛盾加剧等。如何在剧烈变化的国土上实施可持续发展战略,促进区域协调发展,国土规划将发挥不可替代的作用。国土规划工作的缺陷与难点当前全面开展国土规划工作存在许多困难。一是社会各界对国土规划工作的重要性尚未取得共识。由于国土规划强调宏观性、战略性、综合性和长远性,其作用往往表现得不太明显,其效益常常显得不太直接,特别是第一轮《全国国土总体规划纲要》没有得到国家批准,加上各界对国土规划的内容、性质存在不同看法,国土规划的作用仍受到一些人的质疑。二是国土规划的地位不明确。长期以来,理论界围绕国土规划的地位一直争论不休。主要意见有:国土规划与国民经济和社会发展中长期计划是并列关系,二者都是宏观性、战略性、综合性的规划;国土规划是国民经济和社会发展计划体系的一个组成部分,国土规划为国民经济和社会发展中长期计划提供依据,是它的基础或前期工作;国土规划实质上就是区域的综合开发规划,是国家或地方政府对特定区域实行的一种政策,也是区域开发建设的战略性、综合性规划;国土规划是一种超长期计划,是国民经济和社会发展中长期计划的可行性研究。三是国土规划的内容过于宽泛,重点不够突出。有人把上一轮国土规划比喻为“上管天,下管地,中间管空气”。规划包含的内容较广,可操作性差,难以直接实施。四是国土规划缺乏有效的实施手段。国土规划属于指导性规划,其实施一般要通过相关专项规划或计划,而专项规划或计划大都分部门或行业制定,所以国土规划缺乏约束力,实施中会遇到很多困难。五是国土规划缺少立法。国土规划工作忽视了立法,20多年来没有形成一部有分量的法规。在依法行政的今天,这不能不说是一个重大缺陷。国土规划的性质和地位亟待确认理论界虽然对国土规划的性质与地位尚未完全取得共识,但比较一致的意见是,国土规划是一个国家或地区高层次、战略性、综合性的地域空间规划。国土规划是根据国家经济社会发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、经济、社会、科学技术等条件,按规定程序制定的全国或一定地区范围内的国土资源开发利用和治理保护的关系,协调人口、资源、环境的关系,促进地域经济的综合发展。对国土规划与相关规划之间关系的大致描述是,在规划空间上,国土规划与区域规划的性质应该基本接近;就全国来讲,国土规划更能体现其空间特性。在规划时间上,国土规划从整个国土资源的合理开发利用、保护的角度出发,以实现可持续发展为目标,带有发展和控制的双重作用。国土规划、区域规划、土地利用规划、城市规划属于不同地域和不同层次的综合性的空间规划。在规划编制上,国土规划与国民经济和社会发展计划相辅相成、互为依据。国土规划是指导城市规划、自然资源规划以及生态环境保护规划的依据。(作者单位:国土资源部规划司)(5-7115-GTZYB)

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