吕  宾

国土规划是国家中长期空间发展战略的具体体现,编制和实施国土规划是解决空间开发问题,促进区域协调发展的必然选择。当然,我国经济社会发展存在着经济社会与人口、资源和环境之间关系不协调,区域空间开发不协调,资源开发利用与保护不协调,地域空间规划缺乏统筹协调等问题,国土规划工作的紧迫性和重要性日益凸显。

统筹协调经济社会发展与资源、环境的要求

土地、矿产资源与经济社会发展的矛盾突出。1996年至2006年,我国耕地净减少1.24亿亩,约占目前耕地总量的6.8%。土地粗放利用的现象比较普遍,进一步加剧了土地供求矛盾。另外,一些地方违法违规圈占耕地问题时有发生。随着国民经济的快速发展,矿产供需矛盾进一步加剧。矿产资源开发利用粗放和破坏浪费严重。矿山“小、散、多”问题突出,大部分矿山开采技术落后。煤、石油及许多矿产资源供求紧张,价格上涨,一些地方矿产资源开发无序,浪费资源、破坏环境问题严重。海洋资源开发过度与开发不足并存,近岸海域污染和海洋灾害损失严重。

水资源短缺由南向北明显加剧,水污染已经成为一个全局性的问题。全国约一半的城市地下水污染严重,3亿多农村人口的饮用水安全存在问题。七大水系中,松花江、黄河、淮河为中度污染,辽河、海河为重度污染。

生态系统呈退化趋势。全国水土流失面积达到367万平方公里,每年新增1万平方公里。农田、森林、草原、湿地的生态破坏,生物多样性、水源涵养能力及生态系统服务功能持续下降,给国家环境安全和经济社会持续发展造成威胁。

统筹区域空间开发的要求

我国正处于逐步建立和完善社会主义市场经济体制的体制转轨时期,在国土资源开发利用、环境保护、基础设施建设等方面,存在中央与地方之间、各部门之间、地方与地方之间各自为政、缺乏协调的现象,特别是各区域之间出现了重复建设、盲目发展和资金浪费等问题。

一方面,许多地区存在经济发展与资源、环境矛盾的问题。如环渤海地区水资源原本匾乏,而以冶金、石油化工等基础原材料工业为主的耗水型工业的大力发展,加剧了水资源的供需矛盾。另一方面、许多地区存在行政壁垒森严、地方保护和市场分割、城市分工不明、低水平重复建设、产业结构趋同、经济社会发展差距扩大等突出问题。能否健康、持续地发展,决定于能否在地区内实现资源共享、优势互补,尤其在环境保护、资源开发、公共设施建设等方面统一规划,实行区域统筹。以京津冀地区为例,作为全国的政治、文化、信息中心和重要的经济区,区域的空间结构却依然分隔、封闭,在空间发展上也互不对应,天津向东南发展,北京向西北延伸,河北被割裂为南北两块,经济、文化上均存在较大的区位落差,还没有形成有区域经济特点的发展模式。

大规模跨区域调水、国家级重大交通干线建设、能源开发以及重点区域的开发等关系国家长远发展的重大项目,都涉及多个领域和多个区域的复杂问题和利益关系,都要具体落实到国土空间上,需要发挥国土规划长期性、综合性空间规划的统筹协调作用。

统筹资源开发、利用与保护的要求

资源开发、利用与保护之间的不协调主要表现在两个方面,一是自然资源之间缺乏统筹协调,二是自然资源内部开发、利用与保护缺乏统筹安排。缺乏协调一致的规划管理是问题根源之一。

自然资源之间缺乏统筹协调表现在以下方面:一是尚未形成完整的资源开发体系,各类资源在国民经济建设中尚未充分发挥作用。二是综合开发不够,没能发挥资源多样性、多态性的优势。三是资源管理协调性不够:程序上,未能从资源调查、研究、评估、区划、规划,到开发计划、项目可行性论证、立项、建设、投产、产后跟踪,形成完整、衔接的管理体系;区域上,未能从全国、经济区、省(区)到市(地)、县、乡、村形成有效的监督和管理;手段上,经济、行政、法律、文化、教育、科学技术、伦理等措施综合应用不够。

自然资源内部开发、利用与保护缺乏统筹安排表现在:在土地资源内部,主要矛盾是建设用地过度扩张,耕地减少过快。从20世纪60年代到90年代末期,短短30年内沪宁走廊地区城市面积急速增加了400%以上。在矿产资源内部,突出矛盾是矿产资源供需总量失衡,后备储量的增长速度赶不上消耗增长的速度。石油面临长期短缺,铁、铜、锰、铝、钾盐等矿产对外依存度不断攀高,稀土、钨等相当一部分矿产资源的优势正在丧失。

统筹协调地域空间规划

当前由于各类空间规划的内容设计和功能交叉、重复,缺乏综合协调机制等,影响了规划实施效果,出现了空间开发的重复建设、盲目发展和资金浪费等问题,迫切需要编制和实施全国国土规划,发挥其在国家的空间规划体系中的龙头作用。

当前突出矛盾是,各部门的发展规划大大突破了土地规划能够供给的用地指标。在国土规划缺位的情况下,城市规划、土地利用规划等各类与国土利用有关的规划并行,要求土地利用规划承担起指导960万平方公里的国土利用和生态建设的职能,无疑困难很大。

事实上,其他国家也面临过经济发展和土地利用之间的矛盾,荷兰、韩国、英国都曾在经济快速发展的开始阶段土地利用规划服从经济发展,后来都出现了土地利用失控的问题,最后解决的方案是用空间规划协调土地利用的关系。

(2007.11.5,中国国土资源报,7版)

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