王佑辉  许  颖投融资体制不顺是矿业废弃地复垦率低的主要原因之一。因此有必要创新投融资体制,将矿业废弃地复垦转变为能产生良性投入产出资本循环的产业,把每一个复垦项目当作独立的投资项目进行管理;建立以社会资本为主,政府辅以财政资金、税收政策、用地政策等鼓励措施和国际资本参与的多元化融资渠道,引导土地复垦走产业化道路。我国经济快速发展过程中矿业废弃地的数量大幅增加,其复垦率较低,复垦质量亟待提高。目前我国矿山废弃地平均复垦率仅为12%,而美国现已达到85%。主要原因在于,土地复垦实施的保证手段主要是单薄的行政规定和简单的行政经济处罚。笔者认为,提高矿业废弃地复垦率,要对投融资体制进行创新。建立政府引导下的社会投资管理模式投资体制创新的基本思路是改变政府投资管理的模式,坚持生态效益与经济效益相统一、市场经济体制、政策与科技驱动的原则,建立社会投资管理模式,或者说是在政府引导下的社会投资管理模式。传统的矿业废弃地复垦,主要采取政府投资管理模式,不利于复垦事业的发展。由于土地复垦主要表现为外部收益,即复垦实施人个人获得的经济利益,远小于复垦给社会带来的利益,因此社会资金缺乏参与复垦的兴趣。随着中央政府和地方政府进行分权式改革,地方政府获得更多的财政权利,国家财政资金占全部资金的比重呈下降趋势,这意味着国家财政资金对土地复垦的资金支持缺乏持久的增长能力。而各地方政府致力于发展地方经济,需要加大公共投资力度,紧张的地方财政资金也难以保证直接投向经济效益不显著的上地复垦项目。社会资本具有逐利的要求,只要土地复垦项目能形成投入产出的良性循环,即矿业废弃地复垦的产出收益大于投入资本,就可以引入巨大的社会资本。节约投资成本,增加产出收益,是确保社会投资管理模式能够快速推进的基础。矿业废弃地复垦项目的投入产出循环矿业废弃地复垦项目的投资,不同于一般生产经营投资项目,事前的投资可行性论证对投资方案的成败起非常大的作用。矿业废弃地的复垦对技术要求高,需要协同多学科联合攻关,制定实现生态修复的技术方案,因此要将工程手段和生物技术手段结合起来,尤其是要注重生物技术的运用,科学合理地降低投资成本。在可行性论证的基础上,要作出投资成本、投资周期等因素的预测,为融资提供决策,以最终确保复垦项目成功。矿业废弃地复垦项目的产出,是得到恢复或复制的生态环境。矿业废弃地的复垦,除了社会获得这些不可交易的公共产品以外,必须给复垦实施人带来实际的经济利益。具体而言,复垦实施人获得的投资回报可以包括:政府对复垦实施人恢复土地生态系统行为的补助;获得复垦后土地的产权(按照我国现行土地产权制度,主要是土地使用权);以优惠条件获得异地土地使用权的权利;矿山开采权的优先权;税收减免的优惠措施等。社会资本为主体,财政资金和国际资本共同参与融资体制创新主要体现在对社会资本的吸引上,建立社会资本为主体,政府财政资金与国际资本参与的多元化融资体制。具体方案包括以下项目:建立环境治理保证金和财务担保制。一方面通过法律制度,对矿业开发企业的矿业开发行为进行矿业项目环境影响评价,从源头上减少矿业废弃地的产生,另一方面由矿业开发企业承担增量矿业废弃地的复垦成本,并确保资金落实。将土地复垦作为房地产开发企业获得开发土地资源的附属条件,利用房地产行业的融资能力,解决已有存量矿业废弃地的复垦资金问题。能产生良好预期收益的矿业废弃地复垦项目,可单独作为招商项目,吸引社会资本积极参与。利用生态补偿机制,加大各地区财政转移支付力度。大量消耗矿产资源的经济发达地区,向开采矿产资源量的落后地区实施财政资金转移支付,帮助矿业废弃地的复垦。多渠道筹集用于土地复垦的财政资金,具体包括推行资源有偿使用而征收的矿产资源补偿费、水资源费等。创新融资工具,可以尝试利用债券、公益事业彩票等金融融资工具吸引社会闲散资金。吸引国际资本投资,抓住充分利用国际资本的机会。(作者单位:华中农业大学土地管理学院;湖北省地质矿业开发公司)(2006.11.13,中国国土资源报,6版)

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