——有关专家谈《全国国土总体规划纲要前期研究》  李  响一方面,我国经济总量大幅提升,城市化规模不断扩大,经济社会快速发展;另一方面,我国国土空间利用严重失调,自然资源加速消耗,环境和生态问题日渐突出。经济社会的健康发展,国土资源的高效利用,呼唤新一轮国土规划强有力的约束。前不久,由中国科学院地理科学与资源研究所主持的《全国国土总体规划纲要前期研究》成果汇报会在国土资源部报告厅举行。该成果得到了国土资源部专家的一致好评,认为其对推动我国国土规划工作的开展将发挥重要作用。——中国国土资源报编者“规划”一词如今已越来越多地闯进到了我们的日常生活中来:家庭理财需要规划,孩子教育需要规划,开展工作需要规划,城市发展需要规划,开展工作需要规划,城市发展需要规划……有了规划,人们做事情才能够有条不紊,不乱方寸。急需规划的,还有国土开发。随着经济总量的大幅增加我国国土开发无序态势已经非常严峻。为了能够因地制宜地实行空间约束,我们不得不认真考虑这些问题:是不是各地区的GDP都能够持续翻番?是不是各地区都能大搞能源原材料工业?在未来15年内,新增加的数十万亿元GDP总量和3亿~4亿城市人口,应怎样发展?哪些地方适合发展国际大都市以及如何发展?哪些地方应该搞生态建设以及如保建设?如何塑造和加强支撑体系?“因地制宜地进行国土规划,关键是明确今后全国的地域开发方向和各地区的主体功能,明确各种类型区域的发展潜力和如何加强支撑体系建设。”中国科学院地理科学与资源研究所究员刘卫东说。早在“一五”期间就从前苏联引进了区域(国土)规划,但之后这类空间规划的作用数度缺失其实,我国并非没有进行过国土规划,早在“一五”期间,我国就从前苏联学习引进了区域(国土)规划,当时是为了更好地安排大批前苏联援建的工业项目。但这个规划到1960年即因“大跃进”的失败而告终,之后数度中断。改革开放后,国家开始重视利用国土规划进行国土整治,并于1985年~1987年编制了《全国国土总体规划纲要》。之后,虽然许多地方开展了省级和地(市)级的国土规划,并一直延续到了1991年,但其后由于种种原因又一度销声匿迹。尽管当时的国土规划是计划经济体制下的产物,在内容和方法上存在不少问题,但是《全国国土总体规划纲要》对全国东、中、西三大经济地带的划分,把沿海的长三角、珠三角、京津唐等地带列为综合开发的重点地区,至今仍具有重要意义。中国科学院地理科学与资源研究所研究员胡序威此前曾对媒体表示。“当然,我们所说的‘国土规划’中的‘国土’一词,内涵是‘地域’、‘空间’之意,不仅限于‘国土资源’和‘土地’。全国国土规划即为全国地域空间规划。地域空间规划包括全国国土规划和重点地区的区域规划。“中国科学院院士陆大道在成果汇报会上说。国土开发和建设布局无序,使我国面临国土安全和资源保障危机随着近年来的大规模建设和发展,建设用地过度扩张,以及国土规划作用的缺失,各地区之间的公共资源和优势难以整合,造成了诸多重复建设。这使得我们不得不面对这样的现实:许多地区资源环境压力过大,而支撑体系太弱。一些地区大规模开发利用资源、过度扩张基础原材料工业和大耗能工业、大耗水工业,大大超出了所在地区的资源环境支撑能力。不少城市盲目攀比,贪大求洋,超前定位。许多城市按照现有3倍~5倍的规模进行规划,导致郊区城市化进程过快。一些大中城市的功能定位不明确、空间结构不合理,妨碍了城市化的进程和各种优势条件的利用。“蔓延式的城市化道路,大趣模占用了优质耕地,对国家粮食安全将造成潜在的严重威胁。很多地方政府的大规划、‘木手笔’占地,建设布局的空间失控和蔓延式的城市扩张不能再持续下去了。”刘卫东说,“我国三大自然区和地势的三大阶梯,在相当程度上控制了区域经济发展的宏观框架。受资源、环境等条件所限,一些地区难以继续实现GDP翻番。如:西北一些地区生态脆弱,而承载的人口和经济发展压力已经很大,不可能实施大规模的工业化和城市化。这就意味着,我国的经济社会发展空间格局无法按照目前的态势平均地延伸下去。未来经济增长和进一步城市化的重点区域,必然是气候、地形及水土资源条件比较适宜的区域。这些区域在现代化支撑体系保障下,可以建成‘高密度、高效率、节约型、现代化’的发展空间。”我国未来国土开发空间结构的基本形态,将由“发展轴—集聚区—其他类型区”组成国土开发急需进行规划,那么影响我国未来国土开发格局的基本因素有哪些?刘卫东认为:“影响因素主要有五点:第一,我国自然基础差异巨大,三大自然区和地势的三大阶梯决定了我国经济发展巨大的地域差异。这种格局不是人的力量能够从根本上改变的。第二,经济全球化将继续塑造我国的国土开发格局。第三,我国正处于工业化中期,基础产业规模仍将进一步扩张。与理想预期不同,在市场规律作用下,这些产业的发展仍将主要集中于沿海的几个大都市经济区。如何在这些区域建立良好的支撑体系至关重要。第四,我国正处于人口空间格局剧烈变化的转型时期。大量农村人口将进入城市。在就业机会引导下,人口将继续向东部沿海地区和中西部若干大都市经济区集聚,使这些地区的基础设施保障和环境弹性承受极大压力。第五,资源短缺对国土开发具有刚性约束,要求我国建立一个资源节约型国民经济体系,形成集约、高效、高密度的国土开发格局。”由此,我国未来国土开发空间结构的基本形态,将由“发展轴—集聚区—其他类型区”组成。对此,刘卫东说,发展轴是人口、城市和产业集聚形成的带状区域。可以分为一级轴和二级轴。一级轴包括沿海和长江两个经济带,形成“T”字形的空间结构。二级轴包括京广、东北、西北和西南等四条轴线。集聚区分为两类:大都市经济区与人口—产业集聚区。大都市经济区具有国际意义,体现国家竞争能力,并直接参与国际竞争,是国家综合竞争力的核心组成部分,也是引导国家实现全面发展的核心地区。人口—产业集聚区具有国家级发展战略意义,具有国家大区域经济发展的组织功能,是我国社会经济发展的战略支撑点。其他类型区是指在国土开发利用中具有战略功能的类型区,包括应扶持的欠发达(贫困与相对贫困)地区、陆域边境地区、食物与矿物和能源安全保障地区、生态保障地区、以及自然文化遗产保护地区等类型地区。建立保障国土利用空间安全的支撑体系,实现国土开发空间合理布局“实现国土开发空间的合理布局,需要建立保障国土利用空间安全的支撑体系。”刘卫东说,这包括以下几个方面:——交通基础设施及重大工程。以铁路、高等级公路、港口及航空枢纽为主的交通基础设施,是构建区域开发格局、引导空间资源合理配置的重要手段。国土规划需要关注的重大问题包括区际高等级干线网络、城际快速交通网络、综合交通枢纽,以及网络—网络、网络—枢纽衔接等。——水资源的开发利用及重大水利工程。我国人均水资源相对贫乏,水资源地区分配又严重不平衡。在经历了长期的高速经济增长和大规模城市化,过去10多年来,我国区域水资源供需态势越来越严峻:结构性缺水和水质性缺水问题更加普遍。提高集聚区的水资源保障程度,是塑造新的国土开发格局的重要环节。——土地资源利用及耕地保护重大工程。我国建设用地和生态用地需求显著增加,耕地持续减少,后备资源不足。耕地保护任重道远。面临大规模、持续快速的工业化和城市化,高效、集约利用土地资源是唯一出路。——保障矿产资源供给的重大工程。矿产资源及其开发是塑造国土开发格局的重要因素。对于关键矿种的供需分析,以及保障程度、保障渠道的选择,直接影响着区域产业布局和交通基础设施的建设。课题研究提出了今后我国应重点开发13个重点矿产资源开发区。——协调近海海域的综合开发利用。滨海地带以及近海资源过度利用,沿岸生态环境不断恶化,滨海湿地面积萎缩,湿地功能退化;局部近海海域污染严重、水质逐年下降,海洋功能无法正常发挥;海洋生物资源量总体在下降;过度开发也导致如赤潮等海洋灾害频发。研究提出要进行海陆一体化开发,即以滨海中心城市和深水港口为依托,合理配置岸线资源、港口体系及疏港通道,综合治理近海域生态保护和环境。——构建巨灾管理与国土安全保障体系。我国平均每年约有2亿人不同程度地受到自然灾害的影响,经济损失约占年国民生产总值的3%~6%。气象、海洋、洪水、地质、地震、农业、林业等七大类自然灾害所造成的直接经济损失每年都占工农业总产值的1/5-1/8。——国土管制与治理模式。理顺管理体制,健全管理机制是有效实施国土规划的重要保障,也是协调国土规划与其他类型的规划以及各类专项规划的重要保障。链接:全国国土规划是战略性、空间性和有约束力的规划,是根据国家在一定阶段社会经济发展目标和国土开发、社会经济空间布局的基本态势,提出国家未来规划期内国土开发利用和控制的大框架。主要内容是确定全国主要的产业与经济聚集区、城镇群、资源开发区、以及生态功能区等主要功能区域,并将交通、能源等重要支撑系统主要要素落实到具体的地域(空间)。(2007.9.3,中国国土资源报,4版)

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