刘洪源我国《土地复垦规定》确立了“谁破坏,谁复垦”的原则,但长期以来缺乏有效的制度保障。矿山环境恢复保证金制度正是贯彻落实“谁破坏,谁复垦”原则的核心制度。虽然我国一些地方立法中规定了矿山环境恢复保证金制度,但内容存在不少缺陷,本文在评析这一制度内容的基础上,借鉴国外相关经验,尝试结合我国国情对这项制度进行构拟。我国矿山环境恢复保证金制度有待完善目前我国地方立法中的矿山环境恢复保证金制度内容包括保证金的内涵、数额、形式、收取、返还、环境恢复标准、保证金的监管等基本内容。笔者认为地方立法中这一制度存在以下不足:保证金形式单一。目前保证金形式以现金为主,对其他形式没有作出规定。在国外较成熟的矿山环境恢复保证金制度中,现金是较少采用的。在当前我国金融体制有待完善,信用尚不健全的情况下,采取现金形式,对管理者来讲,可以一劳永逸,有利于环境保护;对矿山企业来讲,提高了准入门槛,同时也限制了矿山企业的资金流量,加大了生存压力。保证金数额的决定方式较为简单。我国地方立法中对保证金数额都规定了不低于治理费用的原则,并根据矿区登记面积、开采方式以及对矿山自然环境影响程度等因素来确定,而且明确规定了保证金数额的计算方式。这种较为简单的规定操作简便,易于执行,对于一个新制度的初步推行有积极作用。但其自身的科学性,以及能否体现保证金不低于治理费用的原则有待考察。固定的计算方式难以适应情况的变化、不确定性因素和不可预料事件的意外费用的发生。为弥补这一缺陷,可对保证金的复审作出规定:一方面采矿权人可依据实际情况的变化,向管理机关申请复审,调整保证金的数额;一方面管理机关可定期或根据需要进行审查环境治理恢复活动,在分析新情况的基础上,重新估算环境恢复费用。保证金以全程返还为主,阶段性返还属于特例。国外许多国家如美国、澳大利亚等,保证金的返还主要以阶段性返还为主。究其原因,主要是由于阶段性返还减轻了矿山企业的资金压力,也是一种对贯彻“边开采、边恢复”原则的经济鼓励,有利于保持矿山企业环境治理恢复的主动性。从地方矿山环境恢复保证金制度的规定看,我国环境恢复目标偏低。比如江苏省环境恢复的目标依然没有摆脱我国《土地复垦规定》中复垦目标的影响,即“恢复到可利用状态”。英国、德国、前苏联等国家的矿山复垦,不仅要求恢复土地的使用价值,而且要求恢复场所,保持环境的优美和生态系统的稳定。比如美国矿山复垦标准包括恢复受影响土地的特征,使其生产力达到采矿之前所能达到的程度或比原来更大、更好;在规定的地区或其他受影响的土地上种草植树,植被应是多样化、有效和永久性的;尽可能地减少采矿复垦对鱼类、野生生物及有关环境价值造成的损害和不良影响等等。相比之下,我国矿山环境恢复目标的标准偏低,已不适应全面保护矿山环境的需要。此外,目前地方立法中的矿山环境恢复保证金制度还存在一些内容缺失,比如环境恢复储备金。预先支付大额的保证金对中小矿山企业来讲,是一个很大的经济负担,而若无经济手段的制约,又极易导致矿山逃避环境恢复责任。为解决这一矛盾,国外一些国家建立了环境恢复储备金基金,作为保证金制度的补充,要求每个参加者每年支付一定数量的资金到储备金机构,以便使复垦基金能自我维持。大多数复垦储备金提供支付参加者采矿作业总的保证金债务的一个限度,万一复垦没有完成,政府机关可以使用储备金来完成复垦,并抵补参加者在作业中的保证金债务。储备金也被用于支付处理紧急偶然事故的快速反应所需费用,为处理不可预见的情况、水质量以及其他资源的长期治理提供所需费用。如何构建矿山环境恢复保证金制度当前我国矿山环境恢复保证金制度不宜作为全国性的立法规定,应鼓励地方立法,继续进行探索和总结。笔者以目前我国地方立法中的矿山环境恢复保证金制度为主要参照,并借鉴国外相关经验,对这项制度作一构拟,以期对其在地方的发展和以后的全国性立法规定有所裨益。保证金的内涵:保证金是指采矿权人在开采矿产资源过程中及其在闭坑、停办、关闭矿山后,为保护矿山自然生态环境,防治地质灾害和水土流失,恢复植被等工作而缴存的保证资金。保证金本金及利息属采矿权人所有,采矿权人履行矿山环境恢复义务,经有关部门验收合格后,保证金及其利息(按同期银行活期存款利率计算)返还采矿权人。保证金的数额:保证金的数额按照不低于治理恢复费用的原则,根据矿区面积、开采方式以及对矿山自然生态环境影响程度等因素确定。任何许可采矿区域的最低保证金为3万元人民币。保证金数额可以根据采矿计划、开采后土地用途或其他任何可能增加或降低治理恢复成本的因素变化而加以调整。保证金的收取:采矿权人必须与国土资源行政主管部门签订矿山环境恢复责任书,同时向矿区所在地县级国土资源行政主管部门缴存保证金。矿区范围跨市的,由省国土资源行政主管部门负责收取和管理;跨县不跨市的,由市国土资源行政主管部门负责收取和管理。采矿权人凭保证金缴存凭据办理采矿登记手续,领取采矿许可证。采矿许可证有效期3年以下(包括3年)的应当一次性全额缴存;有效期为4年以上的,首次应当缴存保证金总额的50%,余额可分年度平均缴存,有效期满前一年应当全部缴清。分期缴存的,采矿权人应当凭缴存凭据办理年检。矿山环境恢复责任书与保证金的收取情况应向社会公示。保证金的复审:复审的依据是保证金数额可以根据采矿计划、开采后土地用途或其他任何可能增加或降低治理恢复成本的因素变化而加以调整。复审可由采矿权人提出申请,也可由国土资源行政主管部门定期或根据需要进行复审。环境恢复的督察:这是保证金制度中一个重要管理环节。国土资源行政主管部门应会同其他相关部门,每年对采矿和环境恢复执行情况进检查,将环境恢复计划与实际情况对照评价,必须把检查报告向社会公示,并允许公众进行评论。保证金的返还:采矿权人应在矿山环境恢复责任书确定的期限内完成环境恢复义务,经国土资源行政主管部门会同其他相关部门验收符合要求的,保证金及其利息返还采矿权人。环境恢复义务未完成或未达到治理恢复要求的,应责令其限期治理恢复;采矿权人拒不治理恢复或经治理恢复仍达不到要求的,保证金及其利息转为治理费用,由国土资源行政主管部门组织治理恢复。分期进行矿山环境治理恢复的,恢复工程经验收合格后,采矿权人可申请部分返还保证金及利息。恢复工程的验收必须有公众代表参加,验收结果应向社会公示并接受评论,三个月内无人提出异议,方可向采矿权人返还保证金及利息;有人提出异议,国土资源行政主管部门应组织听证会,其他相关部门和公众验收代表应出席。保证金的监管:收取的保证金统一纳入同级财政专户,专户存储,专款专用,不得挪作他用。财政、审计、物价、国土资源行政主管部门应加强对保证金收取、使用、管理情况的监督检查。(作者单位:中国政法大学民商经济法学院)(2006.11.13,中国国土资源报,6版)

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